论行政听证程序的基本原则
马怀德
内容提要 行政听证程序是我国立法
引进的一项新制度，在促进行政机关依法行政、公平执法等方面具有重要作用，是行政程序法的核心内容。我国《行政处罚法》首次规定了该制度。本文借鉴国外相关
立法和实践，提出了健全我国行政听证制度的具体设想和建议。特别提出了行政听证必须遵循的四项基本原则，即公开原则、职能分离原则、事先告知原则、案卷排他性原则。论文结合国内外立法分析了每项原则的具体要求，并对健全我国行政听证程序提出了建议和设想。
关键词 行政听证程序 基本原则 公开，职能分离 事先告知
听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取
利害关系人的意见。广义上的听证包括立法、司法和行政听证三种形式。立法机关制定法律征求利害关系人意见的程序称为立法听证。司法听证事实
上就是法院审理案件的程序。本文研究的行政听证是专门适用于行政机关的程序制度。在这一程序制度中，行政机关作出影响行政相对人权益决定前，有义务告知相对人决定的理由和获得听证人的权利，行政相对人有权就事实和适用法律表达意见、提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、民主的方式达到正确实施行政行为的目的。
行政听证程序是现代民主政治的产物，也是行政程序法的核心内容，近几十年来，受到世界许多国家的特别重视。凡是制定有行政程序法的国家都不同程序地采用了听证程序。在普通法国家，听证程序渊源于英国古老的"自然公正原则"。该原则是"英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则。"它是"支配行政机关活动的程序方面的规则"，也是"一个最低限度的公正原则"，它包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。①前一个程序规则就是听证规则。在美国，听证不仅是普通法上的一个重要原则，而且也是宪法正当法律程序条款的要求。宪法修正案第5条规定："未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产"。正当法律程序的意义就是公正行使权力，行政机关作出对当事人不利的决定时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。②美国1946年的《联邦行政程序法》明确规定了行政机关的听证义务。在大陆法国家，依法治国理论，特别是依法行政理论的完善，为这些国家的行政听证制度提供了法理基础。德国行政听证程序虽然没有宪法的直接依据，但被认为是法治国家不成文法的重要原则。③1976年通过的德国《行政程序法》明确规定了听证程序。此外，奥地利1950年的《行政程序法》,西班牙1958年的《行政程序法》，韩国1987年的《行政程序法》,日本1993年的《行政程序法》,均规定了听证程序。
我国1996年公布的《行政处罚法》首次规定了听证程序，它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝试，在我国民主法制史上具有重要意义。尽管我们能够从中国宪法精神中找到听证程序的法律基础，如宪法第27条第2款规定，"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务"。但听证程序毕竟不同于一般的"走群众路线"、"倾听人民意见"的工作原则，它具有自身特殊规则和适用范围，能够发挥十分独特的作用。为了进一步了解听证程序的本质特征，全面认识听证程序的重要意义，本文结合国内外听证程序的基本理论与立法实践，对听证程序的基本原则加以分析和研究，以期有助于健全我国行政听证程序。
听证程序之所以不同于通常意义上的"听取意见"、"兼听则明"等工作方式，就在于它是由众多特别法律原则支持的一种程序。这些原则和制度既是听证程序的必然要求。也是决定听证区别于其他程序的根本准则。尽管各国对听证原则的认识和表述不尽相同，但具有共性的原则大致有以下几个：
一、公开原则
公开是听证程序顺利进行的前提条件，也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。我国《行政处罚法》第42条规定："除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行"。听证的目的是听取对方当事人意见，怎样才能保证当事人的意见被充分如实听取呢？最重要的是在听证开始阶段就应当向当事人公开有关材料，允许他在决定作出之前为自己辩解，避免被调查人"处于黑暗之中"。④具体而言，公开原则要求听证程序公开进行，举行听证会之前应发出公告，告知利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况；允许群众、记者旁听，允许记者采访报道；在听证过程中，当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方主张和证据；行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能以不为一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据；根据听证记录作出的行政决定的内容也必须公开。听证程序公开化不仅可以保证行政决定更加公正、全面、客观，而且有利于加强对行政机关的社会和舆论监督，提高公民的守法意识。正如英国弗兰克斯委员会在行政裁判所和公开调查的报告中所说的，为了做到裁判上的公平，一切裁判活动必须以三个原则为指导，即公开、公正和无偏私。在这三个原则中，公开原则列为第一位。⑤
当然，公开原则也不是听证程序的绝对要求。凡涉及国家机密，个人隐私的事项，可以不公开听证，这是很多国家的习惯做法，有些国家的法律甚至规定了听证不公开举行。例如，日本《行政程序法》规定，"听证一般应当不公开进行，但听证主持人认为公开听证也不会对社会公共利益或他人合法权益产生不利影响的，听证也可以公开进行。"⑥德国《行政程序法》也规定，"言词辩论采用不公开原则"，"在当事人不提出异议的前提下，听证主持人可以准许其他人员参加"。⑦当然，不公开听证毕竟是个别国家的做法，而且"少数不公开的听证是例外，那是为了保护有关的私人利益而存在"。例如，美国正式听证必须公开，对非正式听证程序，行政机关有较大的自由裁量权，不一定采取公开方式。通常行政机关对当事人提出的不公开听证的请求，是在考虑了个人利益和公共利益，并平衡各方面利益后，作出是否允许的决定。⑧
二、取能分离原则
职能分离原则是指在听证过程中从事裁决和审判型听证的机构或者人员，不能从事与听证和裁决行为不相容的活动，以保证裁决公平。⑨我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定了这一原则，即"听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避"。
职能分离原则来源于古老的自然公正原则。该原则主张"每个人不能作为自己
案件的法官"，它不仅适用于司法职务，也适用于行政职务。《英国行政法》一书对此作了较全面的介绍，"公民在其权利和合理的利益受到行政决定不利影响时，不仅有权为自己辩护，而且有权要求他的意见必须由一个没有偏见的行政官员决定。一个行政决定不能由和该决定有利益牵连的人作出，这是自然公正原则对行政程序的要求"。"任何人不能就同一
事件同时作为追诉人和裁判官，因为这种情况也是作为自己案件的法官"。⑩
当然，行政机关不同于司法机构，它不是专门的裁决机构，鉴于行政机关处理的问题涉及较复杂的专业知识和技术，为了提高效率，避免增加财政开支，立法不可能要求行政机关内的追诉调查职能与听证裁决职能完全分开，由独立的机构行使。能够做到的只是内部职能分离，即在同一行政机关内部，执行调查追诉职能的人，不得主持听证和参加裁决。这也是很多国家听证程序的具体做法。各国立法之所以如此重视职能分离，是因为事先进行调查追诉的人如参与裁决，必然着重以他所调查的证据作为裁决的基础，而忽视当事人所提出证据
与反驳意见，甚至调查追诉人秘密调查没有经过当事人对质的证据，也可能作为裁决的基础，这对当事人来说是很不公平的。事先调查和追诉的人，对于案件的处理很难处于一种超然的客观心理状态，而这种心理状态是公正的听证和裁决所必须具备的条件。如果调查和追诉人员与主持听证的人员和裁决人员合一，即使主持听证和裁决的人没有偏见存在，也难以使当事人相信自己得到了公平的裁决。(11)
我国《行政处罚法》第42条的规定体现了职能分离原则，但此规定过于原则，因为"非本案调查人员"的范围十分广泛，既可以是负责案件调查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门的人员。《行政处罚法》公布
后，很多行政机关
在制定相关实施办法时，大多将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员，尽管如此，仍难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响。特别是在法制机构人员本身作案件调查人员时，更能以避免这种情况。为了保证职能分离原则的真正落实，必须确立听证主持人相对独立和公正超然的法律地位。美国这方面的经验可资借鉴。1946年前主持听证的人员只能行使机关授予的职权，无特殊地位，不能取得当事人的信任，1946年《联邦行政程序法》明确规定了听证审查官制度，1972年后改为行政法官。行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，行政法官不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制。1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门内设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派，可以在不同机关服务。
与听证公开原则一样，职能分工原则也不是绝对的。特别在行政机关的高层，职能融合仍是被允许的。(12)而且在某些特殊领域，职能分工仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，也不可能做到职能分离，应当允许相对融合。(13)
三、事先告知原则
行政机关举行听证，作出行政决定前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。不能及时得到通知，没有充分的准备时间，就意味着当事人没有机会取证和准备辩论，不知道听证涉及的主要问题，就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。所以，我国《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出"责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利"；"行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点"。
事先告知原则是听证制度的核心内容之一。很多国家的法律原则和程序法包含这项听证原则。根据英国自然公正原则，行政机关必须听取对方意见的原则包含三个内容：（1）公民有在合理时间以前得到通知的权利；（2）公民有了解行政机关论点和根据的权利；（3）公民有为自己辩护的权利。其中前两项内容就是有关事先告知原则的体现。日本《行政程序法》第15条规定，行政机关作出不利处分时应在事先留出相当期限，书面通知该不利处分的相对人。书面通知应当包括：（1）作出的不利处分的内容以及有关法令条款的依据；（2）构成不利处分原因的事实；（3）听证的日期和场所；（4）管辖听证事务的组织名称和所在地。此外，美国、德国的行政程序法也规定了较为详细的告知原则。该原则主要解决以下几个问题：
（一）告知的对象。行政机关举行听证前，应当将听证事项及时间地点告知相对人。相对人的范围，即告知的对象则在不同国家有不同界定。我国《行政处罚法》将其界定为"当事人"，即受处罚人，美国法律则界定为"利害关系之当事人"，即"因听证的结果，而权利义务直接受影响之当事人"。德国《行政程序法》则将其界定为"相对人或关系人"。由于听证的目的是听取利害相关人的意见，不仅限于受处罚人或当事人的意见，所以，听证告知的对象应当比当事人更广，包括相对人和其他利害相关人。
（二）告知的时间。听证前告知的目的是便于利害相关人出席听证会或准备陈述意见和辩论，所以在告知听证权利和听证时间内，应当给利害相关人预先留出一定的准备时间，即告知与听证之间的时间，不宜过短，否则会影响有关人员的准备，但也不宜太长，以避免耗费时间、精力。时间长短视当事人及关系人的住所远近及案情复杂性而定。(14)各国立法规定须"适时"（timely)
（美国联邦行政程序法第554条）或在听证之前"一定期间"内发出通知（日本行政程序法第15条）。我国行政处罚法规定为7日，至于其他行政行为的听证的告知时间目前尚无规定，须在行政程序法中加以明确。
（三）告知的内容。听证前告知的内容应当包括当事人要求举行听证的权利，听证的大致内容及涉及的重要事项以及听证时间、地点、听证机关等。我国《行政处罚法》对此未作详细规定，各地和各部门在有关听证的实施办法中对此进一步细化，增加了"当事人的姓名、名称、违法行为、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定"等。
三门峡市人民政府关于印发三门峡市人民政府重大行政决策制度的通知
河南省三门峡市人民政府
三门峡市人民政府关于印发三门峡市人民政府重大行政决策制度的通知
三政〔2010〕52号
各县(市、区)人民政府,开发区、产业集聚区管理委员会,市人民政府各部门:
《三门峡市人民政府重大行政决策制度》已经市政府第38次常务会议通过,现予发布。
二○一○年八月十六日
三门峡市人民政府重大行政决策制度
第一条 为健全和完善市政府重大行政事项依法决策机制,规范政府决策行为,推进依法行政,实行依法决策、科学决策和民主决策,根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)和省政府有关规定,结合实际,制定本制度。
第二条 本制度适用于市政府重大事项的决策。
第三条 市政府重大事项主要包括:
(一)市政府及其工作部门制定的涉及全局性、长远性的经济社会发展规划和城市建设规划;
(二)重大财政资金安排、市政府出资或担保的重大投资项目、国有资产处置、国有企业的改制重组等方面的重大事项;
(三)政府定价的重要商品、服务价格的确定和调整;
(四)资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产等方面的重大事项;
(五)重大突发公共事件应急预案的制定和调整,需要长期实施的重大交通管制措施;
(六)大规模的城市改造规划或重要街区、路段的改造规划以及城市公共管理职能的确定或调整;
(七)土地利用总体规划,市区基准地价标准的确定等;
(八)市政府工作部门职能重大调整,行政区划调整;
(九)其他需要由市政府决策的重大事项。
第四条 重大行政决策的基本原则:
(一)坚持科学决策。全面贯彻落实科学发展观,以科学的决策理论为指导,运用科学的决策方式,选择最佳的决策方案,使决策符合经济社会发展的规律,符合经济社会发展的需要。
(二)坚持民主决策。实行民主集中制,切实做到公众参与、专家论证和政府决策相结合,充分发扬民主,拓宽人民群众参与决策的渠道,反映和体现人民群众的要求。
(三)坚持依法决策。实现决策依法有据,决策行为和程序依法进行,对违法决策依法追究责任。
(四)坚持决策公开。除依法依纪应当保密的决策外,决策的事项、依据和结果,应予以公开。
(五)坚持效率原则。适应行政管理的需要,在科学民主的基础上确定合法程序,提高行政决策效率,防止久议不决。
第五条 重大事项决策按以下程序进行:
(一)事项提出。市政府重大事项的决策建议,由市政府领导提出,或由市政府工作部门(单位)提出,经市政府分管领导审核,并报市长同意。由市长或分管副市长根据决策事项的内容指定一个政府部门(单位)具体承办,相关部门予以配合。
(二)拟订方案。重大行政决策事项承办部门(单位)在深入调查研究,广泛征求意见和充分论证的基础上,拟出供市政府决策的方案(草案)和说明,其中说明应包括决策事项所要解决问题的法律、法规和政策依据以及需要说明的其他问题,并附相关材料,报送市政府办公室。一般情况下,应有两种以上的比选方案。
(三)充分协商。确定的重大事项涉及市政府其他部门或有关单位的,由事项承办部门(单位)会同事项涉及的相关部门进行充分协商,取得一致意见,未经协商并有不同意见的重大事项不得提交决策。
(四)听取意见。涉及面广、与群众利益密切相关的重大事项,应充分征求人大、政协、群众团体、专家学者、公民、法人和其他组织等方面的意见、建议。
(五)评估论证。以基础性、战略性研究或发展规划为依据的决策事项,以及其他专业性强、情况复杂、影响深远的决策事项,应组织有关机构或专家进行必要性、合理性和可行性等方面的全面评估和论证,对与群众利益密切相关的重大行政决策事项,还应当组织信访评估,并提出具体意见,供市政府领导决策时参考。
(六)举行听证。法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项,应进行听证。
听证会的参会代表和规模,由事项承办部门(单位)根据事项涉及范围进行确定,参会代表中的行政相对人(公民、法人和其他组织的代表)、有关专家应分别占一定比例。
听证代表确定后,应将名单向社会公布。听证会举行10日前,应告知听证代表拟作出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外,听证会应当公开举行。对听证中提出的合理意见和建议应吸收采纳,意见采纳情况及其理由应以书面形式告知听证代表,并以适当形式向社会公布。
(七)合法性审查。根据有关方面的意见,由事项承办部门(单位)对方案(草案)进行修改完善,由市政府办公室按市政府有关领导签批的意见,将完善后的方案(草案)和说明交由市政府法制机构进行合法性审查。未经合法性审查或经审查不合法的,市政府对该重大事项不作决策。
(八)讨论决定。市政府对重大事项的决策,由市政府常务会议讨论决定;必要时,由市政府全体会议讨论决定。
决策会议参加人员为市长、副市长、市长助理、秘书长。市政府认为需要有关部门(单位)参加会议的,有关部门(单位)主要负责人可列席会议。市政府重大决策事项的分管领导原则上必须到会。实际到会的市政府领导超过应到会人员半数时,作出的决策有效。
(九)会议纪要。会议决策重大事项,应指定专人负责会议记录,整理会议纪要。会议纪要由会议主持人签发。
第六条 政府重大行政决策作出后,除依法应当保密的外,应及时在《三门峡市人民政府公报》、政府网站公布,供群众查询和监督。必要时,在《三门峡日报》刊登或通过新闻媒体发布消息。
第七条 政府重大行政决策实施后,主管部门应通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式进行评价,及时发现并纠正决策存在的问题。
决策后评价围绕以下内容开展:
(一)决策的实施结果与决策制定目的是否符合;
(二)决策实施的成本、效益分析;
(三)决策带来的负面影响;
(四)决策实施在群众中的接受程度;
(五)决策实施带来的近期效益和长远影响。
决策后评价应形成完整的评价报告,报市政府办公室备案,如需对某项决定进行调整或变更,应重新提交市政府研究决定。
第八条 实行重大事项决策责任追究制度。发生决策失误造成重大损失的,要依照有关规定,严肃追究有关人员的责任,做到决策权力与决策责任相统一。对依法应当作出决策而不作出决策,玩忽职守、贻误工作的,要对责任人员给予处分。
第九条 各县(市、区)人民政府和市政府各部门要结合实际,制定本地、本部门的重大行政决策制度并认真贯彻执行。
第十条 本制度自印发之日起施行。
