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立案调解工作存在的问题及解决对策
汤旺河区法院－付连良
立案调解，是指人民法院的立案部门对有可能经过调解（法律法规禁止调解的除外）解决的民事案件，在案件移送相关审判部门前，由立案庭的法官主持双方当事人通过自愿协商，达成协议，化解纠纷的诉讼活动。由于立法缺失，使立案调解制度的定性和定位处于模糊不清的状态，因而当前的立案调解工作处于“摸着石头过河”阶段，立案调解工作还存在不少问题和诸多不完善的地方。
一、立案调解工作存在的问题
（一）立案调解与保护当事人合法权益的矛盾。调解通常是双方当事人以互谅互让为基础，一方或双方放弃相当的合法权益才能达成，在人们法治意识日益高涨的今天，权利人不一定愿意让出自己的合法权利，而坚持通过法院判决来解决纠纷，这给法院通过立案调解来化解当事人之间的矛盾纠纷工作增加难度。
（二）立案调解与提高结案率的矛盾。虽然大量法律关系明确、矛盾纠纷对抗性不是很强的案件通过立案调解可得到快速处理，有效避免当事人之间及当事人与法院之间不必要的对抗，缩短诉讼程序，节省当事人的精力、物力，减少诉累。
1、立案调解制度设计不够合理科学
第一，将立案调解的范围设定为“除新类型案件、重大复杂疑难案件，被告下落不明的案件、当事人争议大的案件外，其他案件均可立案调解”，不够明确合理。立案调解程序适用的民商事案件的类型和不适用的类型均没有明确的规定。
第二，在立案调解的主体上局限于专门的法官，忽略了有关单位和个人对于有利于促成调解成功的作用。
第三，立案调解缺乏相应的激励机制。对于立案成功调解的案件只是按照通常的调撤案件收取费用，缺少通过减免诉讼费来鼓励当事人通过立案调解程序解决纠纷的收费机制。同时，仅将立案调解工作列入对调解法官的绩效考核，缺少科学合理的审判工作考评机制。
2、当事人和代理人的因素影响立案调解工作的开展
一是部分当事人法律意识不强，文化水平低，缺乏诉讼风险意识，对立案调解一知半解，半信半疑，对其作法律、法理解释和说服工作困难。
二是有的当事人缺少理性解决纠纷的思维，在诉讼中赌气较真、认死理，拒不让步，不接受调解，只接受判决。
三是部分诉讼代理人出于自己利益考虑，推托、阻碍法院立案调解工作的开展。
四是当事人和代理人恶意调解，把法院的立案调解程序作为缓兵之计，拖延诉讼时间，实际上却不打算履行或消极履行，导致部分立案调解案件执行难，使部分当事人不信任法院的立案调解，不愿通过立案调解程序来化解纠纷。
二、加强和改进立案调解工作的意见和建议
（一）对立案调解明确定位，制定科学合理的立案调解制度
1、应明确限定立案调解的适用范围。立案调解的案件范围总体来说应该限定在权利义务关系明确、事实清楚、争议不大的一审民商事案件。对于具有敏感性、疑难复杂性、在短时间内法官不能容易明辨是非、分清责任的案件不宜在立案阶段调解。同时，根据最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第2条规定，对于适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件及其他根据案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。对上述类型案件应当排除在立案调解范围之外。
2、增加立案调解程序中对当事人的制约规定。既然将立案调解制度作为一种相对独立的诉讼程序，则应有相应的程序性规定保障其有效地运行。美国的和解制度有这样的规定：如果最后判决结果与被告提出的和解方法一致或低于和解方案，那么原告将必须对被告提出的和解方案后参加诉讼所导致的所有费用承担责任。
3、建立合理的立案调解的收费激励制度。目前尚无立案调解案件的收费规定。对此我们认为，根据司法为民宗旨和互惠原则，应当对调解成功的案件收取一定的立案调解费用，具体标准可参照诉讼费的计算标准实行一定幅度的减收或免收，以减轻当事人的负担。实行立案调解制度的各个法院可以在该范围内根据本地区实际情况制定更加详细的收费标准。
（二）丰富立案调解手段，创新立案调解艺术，提高立案调解成功率
1、在法官业务培训中对法官进行立案调解方面的培训。一方面总结法院立案调解实践经验，实现从立案调解实务至理论的升华；另一方面通过让从事民事审判工作的资深法官向青年法官讲解调解技巧、传授调解经验，以老带新、帮传带的方式方法，实现老中青相结合，发挥老法官调解经验丰富、青年法官干劲十足的各自优势来协力做好调解工作。
2、积极争取当事人和诉讼代理人对立案调解工作的配合与支持。可以通过在法官、律师以及司法相关部门人员之间组织召开座谈会的方式，加强法院与律师界及其管理机构的沟通、协调，争取他们对通过立案调解的方式解决民商事纠纷的作用和意义形成共识。在立案调解的过程中，对有诉讼代理人的当事人，通过引导代理人主动配合法院调解工作的方式，协力促进案件的立案调解。


中共中央办公厅 国务院办公厅


中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》的通知
1993年10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅

各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，军委总政治部，各人民团体：
国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》已经党中央、国务院同意，现转发给你们，请遵照执行。
这项工作，由国家经贸委负责，国家体改委、国家工商局配合。各级党委、政府要切实加强领导，财政、审计、工商行政和纪检监察等部门要按照规定严格要求，加强监督检查，把这项工作做好。

附件：国家经贸委关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定
随着机构改革的进一步推进，各级党政机关陆续组建了一批公司和企业集团等经济实体，这对于转变政府职能、妥善安置机关分流人员、发展第三产业起到了一定的积极作用。但是，在兴办经济实体中也出现了一些值得注意的问题，如组建政企不分的“翻牌公司（集团）”，以权经商，强买强卖，垄断经营等。这些问题的出现引起了广大企业和群众的不满，对于深化企业改革，加强党的建设和政权建设，建立社会主义市场经济体制极为不利。为及时纠正这些问题，切实落实党中央关于开展反腐败斗争的工作部署，经党中央、国务院同意，现就党政机关与所办经济实体脱钩的若干问题规定如下：
一、县及县以上各级党政机关要坚决贯彻执行《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知》（中办发〔1992〕5号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于机构改革人员分流中几个问题的通知》（中办发〔1993〕8号）以及党中央、国务院其他有关规定，不准经商、办企业。
二、县及县以上各级党的机关、人大机关、审判机关、检察机关和政府机关中的公安、安全、监察、司法、审计、税务、工商行政管理、土地管理、海关、技术监督、商检等部门以及办事机构，均不准：
（一）组建任何类型的经济实体；
（二）以部门名义向经济实体投资、入股；
（三）接受各类经济实体的挂靠。
对现有隶属于上述单位的经济实体，各地、各部门要统筹规划，调查研究，提出划转方案，一律限期在明年6月底前转出（司法部门劳改、劳教企业和各机关后勤服务系统按国家规定开展对社会经营服务的，不在此限）。个别因特殊需要，保留或组建经济实体的，须报经国务院或省级人民政府批准。
应划转的经济实体，尽可能划转到大型企业集团或大型综合性公司。在划转时必须清查资产，按规定办理手续，防止国有资产流失。
三、除上述部门外的国家机关，为适应机构改革、转变职能和分流人员等需要，经批准可以组建经济实体（包括企业集团，下同），但必须同时在职能、财务、人员、名称四个方面与机关彻底脱钩。已经设立但尚未脱钩的，也必须在今年年底前脱钩。
（一）各类经济实体不得兼有行政管理和行业管理的职能。
（二）各类经济实体在财务上与机关脱钩，不向机关上交利润和管理费，不为机关报销各种费用。经济实体单独在财政立户，按照国家规定缴纳税费，接受本级财政部门以及监察、审计、税务等部门的监督。
经济实体与机关财务脱钩和脱钩后对机关经费补贴的具体办法，由财政部制定。
（三）党政机关在职干部一律不得兼有机关干部和企业职工双重身份，不得在经济实体中兼职。凡有兼职的，要如实报告，各部门要负责认真清理，逐个审核，确定其辞去一头的职务。要求在10月底以前清理完毕。
（四）各类经济实体一律不得冠以党政机关的名称。凡已使用机关名称的，必须到工商行政管理部门办理更名手续，否则按注销处理。
四、组建企业集团必须坚持企业自愿和政策引导相结合的原则，认真征求企业和各方面意见。不得按行业“装口袋”，强行“捏合”，不得任意上收企业经营权，取消或变相取消企业法人地位。
五、经济实体与行政机关脱钩后，应当自主经营、独立核算、自负盈亏。国家对各类经济实体只实行行业管理、任免主要干部以及必要的监督、服务等事项，不干预其经营管理活动。
六、除法律、法规另有规定外，各级党政机关均不得利用职权，指定任何一家经济实体垄断经营某项业务，也不得限制、排斥本部门以外的经济实体从事与本部门职能有一定联系的经营业务。对某些确需由少数经济实体经营的特殊业务，应依照法律、法规的规定，采取公开、竞争方式，确定有关经济实体经营，防止部门垄断和地区封锁。
七、对于机关分流人员新组建经济实体的开办资金，财政部门应有明确规定，不得挤占正常开支经费。在成立初期确有困难的，可按中办发〔1993〕8号文件规定，区别情况，给予一定的扶持。但要制订具体扶持办法，限期过渡（不超过两年）。对扶持资金，要单独列帐，并接受有关部门的监督。
八、政府部门在机构改革中组建新的经济实体，不得干扰其他企业正常的生产经营活动，影响企业贯彻《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，不得强行向其他企业平调人、财、物，摊派铺底资金。国家用于扶持行业发展的有关优惠政策、资金等，应在行业内所有企业间公平合理地落实和分配，不得由新组建的经济实体截留。不得赋予新组建的经济实体特殊经营手段，避免形成不合理的竞争条件。
九、各地区、各部门要指定专门机构，制定贯彻落实中办发〔1992〕5号、中办发〔1993〕8号文件和本规定的具体措施，对党政机关所办的经济实体进行一次认真的检查、清理，凡不符合本规定的，要坚决予以纠正，切实做好经济实体与机关的脱钩、转出工作，并将检查与纠正情况于今年11月底前报国务院，同时报国家经贸委。