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国家国有资产管理局关于印发《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 03:20:55  浏览:9401   来源:法律资料网
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国家国有资产管理局关于印发《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》的通知

国家国有资产管理局


国家国有资产管理局关于印发《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》的通知
国家国有资产管理局




各省、自治区、直辖市及计划单列市国有资产管理局(办公室、处),国务院各部委、各直属机构、各行业总公司、各直属事业机构:
为了切实有效地做好境外国有资产产权登记工作,根据国家国有资产管理局、财政部、国家外汇管理局联合印发的《关于印发<境外国有资产产权登记管理暂行办法>的通知》(国资境外发[1992]29号)的有关规定,我们制定了《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则
》和《境外国有资产产权登记表》(10种)表样的统一格式。现发给你们,请遵照执行、办理。执行中有何问题和建议,请及时告诉我们。
中央单位所属境外机构办理境外国有资产产权登记所需表格,由国家国有资产管理局统一印制分发。各地办理境外国有资产产权登记所需表格,原则上由省、自治区、直辖市及计划单列市国有资产管理部门按此统一格式印制,也可委托国家国有资产管理局印制。如需委托,地方局应将
所需数量、邮寄地址事先告诉我局,以保证及时送达。
附件:1、境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则
2、境外国有资产产权登记表(十种)
3、境外产权登记表编号说明

附件一 境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则
第一条 根据国家国有资产管理局、财政部、国家外汇管理局联合制发的《境外国有资产产权登记管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),制定本实施细则。
第二条 凡占有、使用国有资产,并已在中华人民共和国国境以外的国家或地区登记、注册或申请到境外登记、注册的企业、公司、其他经济组织、行政、事业单位(以下统称境外机构),都必须按照《暂行办法》和本实施细则的规定,申办境外国有资产产权登记(以下简称“境外产
权登记”)。
第三条 境外行政单位,是指国内行政单位派驻境外,执行与国内单位相同职能的机构。如驻外使、领馆、文化代表处、商务处等。
境外事业单位,是指国内行政、事业单位或其他组织派驻境外,在当地设立的不具有公司法人资格的机构。如新华社派驻境外的分社、公司派驻境外的代表处、办事处、卫生部门派驻境外的医疗队等。
第四条 境外产权登记按照统一政策、分级管理的原则,由各级国有资产管理部门,按境外机构的财务隶属关系组织实施。
第五条 由多个部门和不同的全民所有制单位共同到境外建立机构或投资的,其境外产权登记分别由各投资或派出单位到同级国有资产管理部门办理产权登记。
由一个或多个占用国有资产的企业(单位)和其他经济成份的企业单位共同到境外投资的,国有资产占用单位必须根据上款要求到同级国有资产管理部门办理境外产权登记。
共同投资分别登记有困难的,可按以下办法进行登记:
(1)按经各方原有协议,由企业现行财务隶属关系所在部门或单位负责办理登记;
(2)由占控股地位或占股份比例大的中方国有资产占用单位负责办理登记;
(3)由负责该境外机构投资立项的单位负责办理登记;
(4)股份相等的,可经各方协商,委托某一方国有资产占用单位负责办理登记。
由境内不同单位共同投资组成新的境内企业法人到境外设立机构或投资办企业的,所属境外机构中的国有资产的产权登记由新企业法人申办登记。
第六条 国家国有资产管理局负责以下境外机构的产权登记管理:
一、国务院批准设立的,财务关系直接隶属于财政部的境外一级企业。
二、国务院批准设立的全国性公司直属的境外机构。
三、国务院授权部门批准,由国务院各部门、各直属机构、各事业单位及全国性社会团体设立的直属公司、企业和行政、事业单位所属的境外机构。
四、专业银行总行、保险总公司、国家级非银行金融机构在境外设立的机构。
五、国家在各国的外交机构。
六、其他财务关系隶属中央的境外一级机构。
境外一级机构是指凡是境内单位直接投资到境外创办的企业或设立的分支机构。
第七条 对于一些特殊行业和部门的境外一级机构和境内二级(含二级)以下企业设立的境外一级机构的产权登记,国家国有资产管理局可根据具体情况,依据产权关系,委托投资或派出单位负责审定。受托单位要按照产权登记的统一要求进行办理。受托单位要将产权登记情况汇总报
国家国有资产管理局备案。必要时,上述登记也可由国家国有资产管理局受理、审定。
第六条所述境外一级机构下属的各级公司、企业、行政、事业单位的产权登记,国家国有资产管理局可根据具体情况,依据产权关系,委托投资或派出单位负责审定,同时报国家国有资产管理局备案。
第八条 省、自治区、直辖市、计划单列市国有资产管理部门负责以下境外机构的产权登记管理:
一、省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府批准设立的直属企业、事业单位、企业集团公司直属的境外机构。
二、省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府授权部门批准,由政府部门、行业公司、事业单位及社会团体设立的直属企业、行政、事业单位所属的境外机构。
三、财务关系隶属省、自治区、直辖市和计划单列市的其他境外一级机构。
四、省属境外一级机构创办的境外分支机构以及省级公司、企业、事业单位下属各级企业、事业单位设立的境外机构的产权登记,可参照本实施细则第七条的精神,由省级国有资产管理部门具体规定。
第九条 省、自治区、直辖市和计划单列市以下各级国有资产管理部门,负责办理本级企业、行政、事业单位直属的境外机构的产权登记。
第十条 产权登记按以下程序办理:
一、需申办产权登记的境外机构,由境外机构或其投资、派出单位向国有资产管理部门申报。经确认受理后,发给《境外国有资产产权登记表》,由境外机构填写,并由该机构法定代表人、中方代表人或国有资产负责人签字。
二、申办登记的境外机构将产权登记表报投资或派出单位审查并签署意见。必要时可报投资单位上一级主管部门审查并签署意见。
三、由境外机构或其投资、派出单位持经主管单位审查同意并加盖公章的产权登记表(境外行政、事业单位由派出部门审核后即可)及有关文件、证件、资料到同级国有资产管理部门办理审定手续。
四、受国有资产管理部门委托办理境外机构产权登记的主管单位,由境外机构填写产权登记表,并由该机构法定代表人、中方代表人或国有资产负责人签字后,经投资或派出单位审查产权登记表后,受托单位负责办理所属境外机构产权登记审定手续,受托单位负责将产权登记结果汇总
后报同级国有资产管理部门备案。
五、在境内注册登记并在境外设有分支机构的公司、企业单位,在办理产权登记时,必须先办理境外产权登记后,再办理境内产权登记。
第十一条 产权登记分为开办产权登记、变动产权登记、注销产权登记和产权登记年度检查。《境外国有资产产权登记表》分为开办登记表、变动登记表、注销登记表、年度检查表。新批准的境外投资项目出境前应办理产权(立案)登记,填写产权(立案)登记表。
境外机构申办产权登记,必须如实填报相应的《境外国有资产产权登记表》。
第十二条 产权(立案)登记为备案登记,适用于新批准在境外进行机构注册和项目投资的单位。经国务院和各地方人民政府及经国务院和各地方人民政府授权的审批单位,批准在境外设立机构和项目投资后,在国家授权的部门审核颁发批准证书及相应的批准文件、外汇管理部门批准
汇出资金之前,必须到国有资产管理部门办理产权(立案)登记。凡是用实物投入境外的,必须由投资单位或境外机构组建单位向同级国有资产管理行政主管部门申报资产评估立项,并聘请经国有资产管理行政主管部门授予资格的资产评估机构进行资产评估,后由投资单位持经同级国有资
产管理行政主管部门确认的评估证明到同级国有资产管理部门办理产权(立案)登记。否则,外汇管理部门不予汇出资金;有关部门不予办理出境手续。
由国务院和各地方人民政府授权的专业主管单位(如中国人民银行、民航总局等)批准的各类专业性境外分支机构和办事机构,经授权的审批单位批准项目立案后,在未办理正式出境手续前,必须到同级国有资产管理部门办理产权(立案)登记。
第十三条 开办产权登记,适用于新批准设立的境外机构在境外正式注册后的规定期限内,按照《暂行办法》的要求,正式办理开办产权登记。申办时,应填写开办登记表,并按要求提交有关文件、证件、资料。
境外行政、事业单位办理开办产权登记时,可根据实际情况提交以下材料:(1)境外机构成立的批准文件;(2)资金来源证明;(3)有关财产的产权证明文件(影印件);(4)其它有关资料。
第十四条 变动产权登记,适用于机构名称、法定代表人、中方代表人或国有资产负责人、股权、投资或派出单位的变动,以及境外企业单位国有资本金总额增减超过20%的情况。申办时,应填写变动登记表,并按要求提交有关文件、资料。
境外机构名称发生变更,并要求在当地重新办理注册登记的,该机构在当地核准变更注册后六十天内,应携带在驻在国(地区)进行重新注册的法律文件(影印件),到原负责办理产权登记的国有资产管理部门申办相应的变动产权登记。同时换领《境外国有资产授权占用证书》及其副
本。
法定代表人、中方代表人、国有资产负责人、投资或派出单位以及地址发生变更,六十天内回国内办理变动产权登记有一定困难的;可在办理产权登记年度检查时逐一予以说明。如发生法定代表人或负责人变更的,应换领《境外国有资产授权占用证书》副本。
境外企业(含专业银行、保险公司)国有资本金总额增减变动超过上次产权登记数额20%的,应在主管单位批准变动之后六十日内,向原负责产权登记的国有资产管理部门申办变动产权登记。申办时,境外企业应提交主管单位的批准文件及有关文件、资料。境外行政、事业单位国有
资产总额发生变动的情况可以结合产权登记年度检查一并进行。并对变动情况及原因作出说明。
境外企业股权发生变化引起股权结构和中方持股比例变化时,应在主管单位批准之后,申办产权变动登记。当境外股份有限公司申请股票上市时,应在主管单位和证券管理机构批准之后,申办产权变动登记。申办时,须提交经有关单位审查批准的公司章程,在当地进行资产价值评估的
资产评估报告及有关文件、资料。对拟上市的企业原国有资产进行登记时,可把原占用的国有资产按国有股股本进行登记,在国有资本金栏目中反映,如原单位使用的国有资产总额未全部转为国有股股本,其余部分在产权登记表的国有资产总额栏目中反映。
第十五条 境外机构在向驻在国(地区)内、外设立分支机构,由投资或派出单位的主管单位组织审查并提出意见后,由境外企业回国办理或由投资、派出单位负责到同级国有资产管理部门办理产权登记手续。新设立的境外分支机构要按照开办产权登记的要求,在规定期限内,办理产
权登记手续。
境外机构在向其他单位投资参股的资产、股本及其权益,应在年度检查表和变动登记表中的“向其他单位投资简况”栏目中反映。
第十六条 注销产权登记,适用于撤销、被兼并、被合并等需要终止的境外机构。在境外机构的资产和工作交接后六十日内,在对原境外机构资产进行处置前,应按规定向原办理产权登记的国有资产管理部门申办注销产权登记,申办时,应填报注销登记表,并按《暂行办法》要求提交
有关文件、证件、资料。
第十七条 国有资产管理部门按规定年度对境外机构进行产权登记检查,检查境外机构占有、使用境外国有资产情况,主要是:
一、是否按规定申办境外国有资产开办产权登记、变动产权登记;
二、境外国有资产的增减变动情况及其审批手续是否完备;
三、境外国有资产的安全、保值增殖情况;
四、境外国有资产的合法权益是否受到侵害。
第十八条 产权登记年度检查事宜,要求应在每年四月三十日以前申办完毕。境外机构的年度检查可以由其投资或派出单位组织审查,由投资或派出单位统一到同级国有资产管理部门办理审定手续。
境外企业申办产权登记年度检查时,应填报年度检查表,并根据驻在国(地区)的会计年度,提交产权登记检查年度(本年5月1日至次年4月30日前,下同)的上一年度的资产负债表、损益表和利润分配的文件和产权登记上一检查年度的产权登记表,境外国有资产增减变动审批文
件及其它有关文件,以及《境外国有资产授权占用证书》副本。
境外行政、事业单位产权登记年度检查,可根据实际情况,由国家国有资产管理局与其主管单位商定,也可两年进行一次。申办时,应填写年度检查表,并提交产权登记检查年度上一年按实际资产编制并经主管单位审核的会计决算报表及其它有关文件。
第十九条 境外企业属于一套人马、两个机构,其内部财务分别实行独立核算的单位,申办产权登记时,应分别进行登记,其法人公司的国有资产按境外企业的登记要求办理,其代表处(办事处)的国有资产按境外行政、事业单位的登记要求办理。
第二十条 境外产权登记表原则上一式四份,分别由国有资产管理部门、境外机构、境外机构的上一级投资或派出单位、财政部门保存。若经主管部门审查的产权登记表,由负责办理登记的投资或派出单位向其上级主管部门提供境外产权登记表复印件,加盖主管部门保存的戳记。
受国有资产管理部门委托负责办理产权登记审定手续的单位,将产权登记情况汇总报国有资产管理部门备案时,随附各境外机构产权登记表。
多个单位共同投资的境外机构的产权登记表,规定由投资或派出单位保存的登记表,由负责办理登记的单位保存,其他占用国有资产的中方投资单位需要掌握情况,由负责办理登记的单位提供产权登记表复印件,并要求同等密级,妥善保管。
规定由境外机构保存的登记表,若该境外机构具备条件,登记表可由其保存,若条件不具备,登记表可以委托国内投资或派出单位代保管。
第二十一条 国有资产管理部门对审查合格后的境外机构,办理有关核发《境外国有资产授权占用证书》事宜。
《境外国有资产授权占用证书》依据审定的开办登记表予以核发;依据审定的变动登记表予以换发;依据注销登记表予以收回;依据年度检查表签署产权登记年度检查意见。境外机构的法定代表人或负责人应在《境外国有资产授权占用证书》副本上签字。
《境外国有资产授权占用证书》由国家国有资产管理局统一印制。其适用范围及管理办法另行制定。
第二十二条 在办理产权登记时,将境外国有资产以个人名义持股或拥有物业产权在境外进行产权注册的境外机构,必须先按照国家国有资产管理局、司法部、对外经济贸易部联合发布的《关于〈境外国有资产以个人名义进行产权注册办理委托协议书公证的规定〉的通知》(国资境外
发〔1991〕73号)的要求,先办理以个人名义进行产权注册委托协议书的公证手续,再进行办理产权登记。
第二十三条 在《暂行办法》公布前已在境外的机构和国有资产占用单位,应一律补办产权登记手续,补办产权登记为首次登记按产权登记年度检查手续办理,申办时,要填写产权登记年度检查表,并按《暂行办法》第十八条的要求提交有关文件、证件、资料。
第二十四条 国有资产管理部门应监督检查境外机构申办产权登记和产权登记年度检查的情况。
境外国有资产的主管单位有责任督促其境外机构的投资和派出单位按规定到国有资产管理部门办理产权登记和产权登记年度检查审定手续,并向同级国有资产管理部门提交年度报告资料,综合说明当年本部门所属境外国有资产产权的变动情况。对不按《暂行办法》规定申办产权登记和
产权登记年度检查的境外机构和责任人员,由国有资产管理部门或由其会同主管单位依照国家有关法律、法规、规章等进行必要的经济和行政处罚。
第二十五条 境外国有资产产权登记表和有关资料属国家机密的经济情报,各级国有资产管理部门和有关单位应妥善保管审定后的产权登记表及有关资料,并建立专门档案。
第二十六条 各省、自治区、直辖市、计划单列市国有资产管理部门,每年应于产权登记年度检查结束后两个月内,将产权登记检查情况报国家国有资产管理局。
第二十七条 境内中外合资、合作经营企业向境外投资中的中方国有资产产权登记管理办法,由国家国有资产管理局另行制定。
第二十八条 本实施细则由国家国有资产管理局负责解释。
第二十九条 本实施细则自颁发之日起施行。

附件二 境外国有资产产权登记表
1、年度检查(企业)
2、立案登记(企业)
3、开办登记(企业)
4、变动登记(企业)
5、注销登记(企业)
6、年度检查(非企业)(略)
7、立案检查(非企业)(略)
8、开办登记(非企业)(略)
9、变动登记(非企业)(略)
10、注销登记(非企业)(略)

用途:_____
编号:_____
境外国有资产产权登记表(企业)
(一九九 年度检查)

境外企业名称(中文):
境 外 企 业 名 称: (盖章)
(当 地 文 或 英 文)
负 责 人 签 字 :
地 址(中文):
地址(当地文或英文)
报 出 日 期: 年 月 日

中华人民共和国
国家国有资产管理局制

金额单位:万美元
----------------------------------
|境内(外中方)投资单位| | 投资 | |
|名称(负责办理登记方)| | 比例 | |
|-----------|----| (%) |-------|
| | | | |
| 其他中方投资单位 |----| |-------|
| | | | |
|-----------|----|-------|-------|
| 境外注册登记号 | | 开业日期 | 年 月 日 |
|-----------|----|-------|-------|
| 开户银行 | | 开户帐号 | |
|-----------|----|-------|-------|
| 经营形式 | |中方财务负责人| |
|-----------|----|-------|-------|
| 注册形式 | | 投资总额 | |
|-----------|--------------------|
| 主营范围 | |
----------------------------------

-------------------------------------
| 注册资本 | |其中:中方注册资本 | |
|-----------|--------|----------|---|
| | | | |1.中方机构 | |
| 企业总股数 | | 其中: | | 持股数 | |
|(每股金额 元) | | 中方持 | |-------| |
| (外币名称) | | 股数 | |2.中方个人 | |
| | | | | 持股数 | |
|-----------|--------|----------|---|
| 资产总额 | | 本年利润总额 | |
-------------------------------------

--------------------------------------
| | |投资或派出 |国有资产管理|
| | 境外企业申报 | 单位审查 | 部门审定 |
| | | | |
| 项 目 |-------------|------|------|
| |上年( 年)|当年( 年)|当年( 年)|当年( 年)|
|--------|------|------|------|------|
|企业全部国有 | | | | |
|资产总额 | | | | |
|--------|------|------|------|------|
|①国有资本金 | | | | |
|总额 | | | | |
|--------|------|------|------|------|
|②留存收益 | | | | |
|--------|------|------|------|------|
|③未分配利润 | | | | |
|--------|------|------|------|------|
|④其它 | | | | |
|--------|---------------------------|
|其它需要说明的 | |
| 变动事项 | |
--------------------------------------

金额单位:万美元
----------------------------
| 本企业向其他单位投资简况 |
|--------------------------|
| 名 称 | 简 略 地 址 | 投资金额 |
|--------|---------|-------|
| | | |
|--------|---------|-------|
| | | |
|--------|---------|-------|
| | | |
|--------|---------|-------|
| | | |
|--------|---------|-------|
| | | |
|--------|---------|-------|
| | | |
|--------|---------|-------|
| | | |
|--------|---------|-------|
| | | |
|------------------|-------|
| 投 资 金 额 合 计 | |
----------------------------
注:本页可附页续填
-----------------------------------
| 境外机构经办人 | |联系电话 | |
|---------------------------------|
| | |
|投 资| |
| 或 | |
|派 出| |
|单 位| |
|审 查| |
|意 见| |
| |经办人: 年 月 日 负责人:(公章) 年 月 日|
|---|-----------------------------|
| | |
|主 管| |
|部 门| |
|审 查| |
|意 见| |
| |经办人: 年 月 日 负责人:(专用章) 年 月 日|
|---|-----------------------------|
| | |
|国 有| |
|资 产| |
|管 理| |
|部 门| |
|审 定| |
|意 见| |
| |经办人: 年 月 日 负责人:(公章) 年 月 日|
|---|-----------------------------|
| 备 | |
| | |
| | |
| 注 | |
|---------------------------------|
| 授权占用证书编号 | | 发证日期 | 年 月 日|
|----------|-----|------|---------|
| 领证人签字 | | 档案编号 | |
-----------------------------------
填表说明
1、“用途”:指本表一式四份各自的作用,经国有资产管理部门负责人审核同意后,由经办人分别加盖“国有资产管理部门保存”、“境外企业保存”、“投资或派出单位保存”、“财政部门保存”的戳记。
2、“编号”:国有资产管理部门核准登记时,赋予该境外企业的产权登记号码。
3、“境外企业(中外文)名称”:指境外企业的全称,应与境外企业单位公章一致。
4、“负责人签字”:由境外企业的主要负责人签字。中方全资境外企业由该企业“法定代表人”,即根据所在国(地区)的法律规定,代表法人行使职权的负责人签字。中外合资、合作经营企业由“中方代表人”,即代表中方国有股权的负责人签字。
5、“中外文地址”:指境外企业经营所在地地址。
6、“境内(外中方)投资单位名称(负责办理登记方)”:(1)指负责办理境外企业产权登记的国内或位于境外中方投资单位的全称。(2)“其它中方投资单位”,填写其余各个占用国有资产的中方投资单位名称。(3)“投资比例”:指中方各个投资单位在企业内的占股比例

7、“境外注册登记号”:指境外企业在当地注册登记号码。
8、“开业日期”:指境外企业在当地相关部门核准登记开业的时间。
9、“经营形式”:指境外企业采取独资或合资、合作经营的形式。
10、“中方财务负责人”:指境外企业中方财务主管,无中方财务人员的不填列。
11、“注册形式”:指境外企业的股权在当地注册的形式,如以“个人”或“机构”名义注册。
12、“投资总额”:指境外企业全部投资总额。
13、“主营范围”:按境外企业实际经营的主要范围填列。
14、“注册资本”:指由各个企业投资认缴或同意拨付用于企业承担民事责任,在当地进行注册的资本数额。其中中方注册资本按所有中方投资的总额填列。
15、“企业总股数”:指企业全部股份数额,中方持股数,按全部中方持股数额填列,其中以“机构”或“个人名义”持有的股份,应分制填列。
16、“资产总额”:指境外企业使用的全部财产。填列要求:
(1)一般境外企业按年度会计决算的资产负债表的资产方总额填列。
(2)专业银行总行海外分支机构,按照产权登记检查年度决算的资产方数额填列。
17、“本年利润总额”:指产权登记检查年度企业实现的利润总额。
18、“企业全部国有资产总额”:指境外企业资产负债表中属于中方的股东权益,即中方(国家)各个投资单位在该境外企业中所投入的作为资本金与留存收益中按投资比例计算的应属国有的数额及其他各项应属中方国有的数额之和。
(1)中方独资企业,本项等于企业的全部国有资产,等于资产负债表中的全部股东权益,即为国有资本金和留存收益及其他各项应属中方国有的数额之和,如果该企业未分配利润累积数为负数,留存收益视同零处理。
(2)属于中外合资、合作经营中各个中方的国有资本金之和加按投资比例计算的各个中方留存收益之和填列。
(3)专业银行总行海外分行中的国有资产等于国有资本金加本年存益之和。
19、“国有资本总金额”,指中方投资单位在该境外企业中投入的作为资本金的各项投资之和。
20、“留存收益”:指资产负债表的“资本”项目(资产一负债)扣除资本金和未分配利润之后,应属中方部分。
21、“未分配利润”:指企业历年累积税后利润未分配的余额。如为负数,视同零处理。
22、“其它”:填写国有资产总额项目内除(1)至(3)以外的其它应属国有的资产。
23、“其它需要说明的变动事项”:反映境外企业在上一次年度检查到本次检查年度内发生国有资产和其它变动事项需要说明的内容。
24、“上年( 年)”:按境外企业年度检查产权登记表相对应的“当年”栏目的上一年度所采用的当地会计决算年度数额填列。“当年( 年)”:指按办理产权登记年度检查的当年数额填列。
25、“本企业向其他单位投资简况”:反映本企业向其他法人企业的投资状况。
26、“境外企业经办人”:指境外企业负责办理产权登记的经办人员。
27、“投资或派出单位审查意见”:指境外企业上级投资或派出单位的审查意见。
28、“主管部门审查意见”:指境外企业上一级行政主管部门审查的意见;由国内主管单位直接投资兴办的境外企业,此项不填,由投资或派出单位审查即可。
29、“国有资产管理部门审定意见”:指负责该境外企业产权登记的国有资产管理部门审定的意见。
(1)“经办人”:指国有资产管理部门受理该境外企业产权登记审定的经办人员。
(2)“负责人”:指国有资产管理部门最后审定境外企业产权登记的负责人。
(3)“专用章”:指经国有资产管理部门的负责人审核同意后,由经办人员加盖“×××国有资产管理局产权登记专用章”。
30、“授权占用证书编号”:指国有资产管理部门授予该境外机构“境外国有资产授权占用证书”时所编的号码。
31、“领证人签字”:指境外企业领取《境外国有资产授权占用证书》的经办人签字。
32、“档案编号”:指国有资产管理部门将该境外企业的登记表整理存档时所编的档案号。
33、本表金额数字,除注册资本按原始货币名称和数额填列外,其余应换算成美元填列。境外企业所在国(地区)的当地币与美元的汇率,按产权登记“当年”所选择的年度的当地会计年度最后一天的当地的外汇牌价换算。
34、本表必须按表列各项目详细填写,字迹清晰,使用蓝、黑色钢笔写。

立案编号:_____

境外国有资产产权登记表(企业)
(立案登记)

组 建 单 位 名 称: (盖章)
组建单位负责人签字 :
组 建 单 位 地 址:
组建单位邮政编码 :
报 出 日 期 : 年 月 日
中华人民共和国
国家国有资产管理局制

金额单位:万元(外币)
------------------------------
| 拟开办境外机构名称 | |
|----------------|-----------|
| 境内投资单位(负责办理登记方)| |投资比例(%)| |
|----------------|-----------|
| 申 请 住 所 | |
|----------------|-----------|
| 经 营 形 式 | |
|----------------|-----------|
| 申 请 业 务 范 围 | |
|----------------|-----------|
| 注 册 形 式 | |
|----------------|-----------|
| 授 权 批 准 单 位 | |
|----------------|-----------|
| 批 准 文 号 及 日 期 | |
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| 项 目 |组建单位|投资或派出|国有资产管理|
| |申 报|单位审查 | 部门审定 |
|-----------|----|-----|------|
|初始中方全部投资总额 | | | |
|-----------|----|-----|------|
|其中:1.财政拨款 | | | |
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| 2.主管单位拨款| | | |
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| 3.其 他 | | | |
|-----------|----|-----|------|
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| 企业全部投资总额 | |
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| 外方投资总额 | | | |
|-----------|----| |------|
| | |投资比例(%)| |
| 其他中方投资 |----| | |
| 单位名称 | | | |
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| 组建单位经办人 | | 联系电话 | |
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|投 资| |
| 或 | |
|派 出| |
|单 位| |
|审 查| |
|意 见| |
| |经办人: 年 月 日 负责人:(公章) 年 月 日|
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|国 有| |
|资 产| |
|管 理| |
|部 门| |
|审 核| |
|意 见| |
| |经办人: 年 月 日 负责人:(专用章) 年 月 日|
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| 备 | |
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| 注 | |
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填表说明
1、“立案编号”:指经授权单位批准新设立境外机构或投资项目后,由组建单位到国有资产管理部门办理产权(立案)登记时所赋予的编码代号。
2、“组建单位名称”:负责筹建新的境外机构的主要投资单位的名称。
3、“组建单位负责人签字”:负责组建单位的主管领导签字。
4、“拟开办的境外机构名称”:指经授权单位批准拟设立的境外机构的全称。
5、“境内投资单位(负责办理登记方)”:指负责办理境外产权登记方的国内投资单位全称。
6、“申请住所”:申请拟开办境外企业的主要办事机构所在地的住址。
7、“经营形式”:指拟设立境外企业所采取的独资、合资或合作经营的形式。
8、“申请业务范围”:指拟开办境外企业经营或业务方向。
9、“注册形式”:拟开办境外企业将在当地采取的股份注册方式,如以机构或个人名义注册。
10、“授权批准单位”:指批准设立境外投资项目的审批机关。
11、“批准文号及日期”:指批准单位批准组建该境外企业的文件号及批准日期。
12、“初始中方全部投资总额”:按中方各个国有资产占有单位所投入的资本填列。
(1)“财政拨款”:按属于财政投资拨款数额填列。
(2)“主管单位拨款”:组建单位的上级主管单位或上一级投资单位的拨款。
(3)“其他”:指上述项目以外的其他属于国有资产的投入。
13、“企业全部投资总额”:指境外企业中外各方全部投资总额。注册外币与美元的汇率在“备注”栏中说明。
14、“外方投资总额”:指协议中的外方投入的资本。“投资比例”,指外方投资所占的比例。
15、“其他中方投资单位名称”:指其他中方投资单位的全称。
16、“组建单位经办人”:指由组建单位负责办理产权立案登记手续的经办人员。
17、“投资或派出单位审查意见”:指境外企业的上一级投资单位或派出单位的审查意见。
18、“国有资产管理部门审核意见”:指负责该拟开办境外企业产权(立案)登记的国有资产管理部门的审核意见。
19、本表金额数字,按原始投资货币名称和数额填列。

用途:_____
编号:_____

境外国有资产产权登记表(企业)
(开办登记)

境外企业名称(中文):
境 外 机 构 名 称: (盖章)
(当 地 文 或 英 文)
负 责 人 签 字 :
地 址(中文):
地址(当地文或英文)
报 出 日 期: 年 月 日

中华人民共和国
国家国有资产管理局制

金额单位:万美元
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|境内(外中方)投资单位名称| | | |
| (负责办理登记方) | | 投资 | |
|-------------|----| 比例 | |
| | | (%) | |
| 其他中方投资单位 |----| | |
| | | | |
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| 境外注册登记号 | | 开业日期 | 年 月 日 |
|-------------|----|-------|-------|
| 经营形式 | | 主营范围 | |
|-------------|----|-------|-------|
| 注册形式 | | 立案编号 | |
|-------------|--------------------|
| 授权批准部门 | |
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| 批准文号及日期 | |
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| 注册资本 | |
|---------|--------------------|
| 企业总股数 | |
|(每股金额 元)| |
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|其中: | |1.中方机构持股数| |
| 中方持股数 | |---------| |
| | |2.中方个人持股数| |
|---------|----|---------|-----|
| 投资总额 | |当地币与美元汇率 | |
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| 项 目 |境外企业|投资或派出|国有资产管理|
| |申 报|单位审查 | 部门审定 |
|-----------|----|-----|------|
|企业全部国有资本金总额| | | |
|-----------|----|-----|------|
| (1)财政拨款 | | | |
|-----------|----|-----|------|
| (2)主管单位拨款 | | | |
|-----------|----|-----|------|
| (3)其 他 | | | |
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-----------------------------------
| 开办单位经办人 | | 联系电话 | |
|---------------------------------|
| | |
|投 资| |
| 或 | |
|派 出| |
|单 位| |
|审 查| |
|意 见| |
| |经办人: 年 月 日 负责人:(公章) 年 月 日|
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|主 管| |
|部 门| |
|审 查| |
|意 见| |
| |经办人: 年 月 日 负责人:(专用章) 年 月 日|
|---|-----------------------------|
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|国 有| |
|资 产| |
|管 理| |
|部 门| |
|审 定| |
|意 见| |
| |经办人: 年 月 日 负责人:(公章) 年 月 日|
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| 备 | |
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| 注 | |
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| 授权占用证书编号 | | 发证日期 | 年 月 日|

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中国司法机构改革研究

谭世贵
  1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的伟大号召,同时明确要求“推进司法改革,从制度上保障司法机关依法独立行使检察权和审判权”;1998年中央行政机关即国务院进行了建国以来力度最大的机构改革,目前省级行政机构改革正在紧张有序地进行。这一切,使得司法机构改革迫在眉睫,再也不能无动于衷了。为此,笔者不揣冒昧,在认真分析我国司法机构现状的基础上,提出改革原则和初步构想,以期对我国即将进行的司法机构改有所裨益。
  一、中国司法机构现状的基本分析
  建国以来,我国司法机构经过变革和发展,已形成了一个庞大的司法体系。按照大家的普遍看法或者从诉讼的角度来看,我国的司法机构包括公安机关、国家安全机关、人民检察院和人民法院。在诉讼活动中,公安机关和国家安全机关担负侦查职能,其中公安机关负责危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯公民人身权利罪、侵犯财产罪和妨害社会管理秩序罪等大多数犯罪案件的侦查工作;国家安全机关负责危害国家安全犯罪案件的侦查工作;人民检察院既担负侦查职能、起诉职能,又担负法律监督职能,负责国家工作人员贪污贿赂犯罪和渎职犯罪等职务犯罪案件的侦查工作和所有公诉案件的审查起诉工作,并对公安机关和国家安全机关的侦查活动、人民法院的审判活动和判决裁定的执行活动是否合法进行法律监督;人民法院担负审判职能,依法对刑事案件、民事案件和行政案件进行审判。应当肯定,我国司法机构在保障经济建设和社会稳定,维护国家、集体利益和公民合法权益方面发挥了极其重要的作用,但随着社会主义市场经济体制的建立和发展以及司法实践的深入进行,其自身的弊端和与外部环境不相适应的问题已日益明显和突出。主要表现在:
  (一)人民检察院作为国家法律监督机关名不符实
  按照列宁的法律监督理论和前苏联检察制度的模式,新中国成立之后便设立了人民检察机关。1949年颁布的《中央人民政府组织法》规定:“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任”,1954年颁布的第一部宪法将最高人民检察署改称最高人民检察院,并规定它“对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权”。这些规定无疑都体现了检察机关的法律监督性质。文化大革命中,人民检察机关被砸烂和取消。1978年我国重建人民检察院,1982年颁布的我国现行宪法第129条明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。这是我国检察机关与资本主义国家检察机关的重要区别,也是我国检察制度的显著特色,对于维护社会主义法制的统一和尊严具有极其重要的作用。但在具体立法上,人民检察院的法律监督性质并未得到全面体现,其监督的范围仅限于诉讼领域,而在立法领域、行政领域对宪法和法律、法规的执行和遵守情况并无监督权。换言之,按照刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法的规定,人民检察院仅有权对刑事诉讼、民事审判活动和行政诉讼实行法律监督,因此人民检察院实际上只是一个诉讼监督机关,而难以成为名副其实的法律监督机关。此外,按照人民检察院组织法和刑事诉讼法的规定,检察机关有通知立案权、通知纠正违法权,但被通知机关不执行检察机关的通知,检察机关便束手无策,无权采取进一步的措施,从而也使检察机关的监督流于形式。
  (二)人民法院和人民检察院未能真正独立行使审判权或检察权
  我国宪法确立了审判机关、检察机关与同级人民政府平等的法律地位,而且明确规定人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但由于人事、财政体制和工作机制上的原因,因而宪法规定的原则难于落到实处。首先,按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定,地方各级人民法院和人民检察院的领导人员、审判员、检察员以及审判委员会委员和检察委员会委员均由本级人民代表大会及其常务委员会选举或任命,但根据党管干部的原则,在上述人员提交选举或任命前,须由本级党委讨论同意。同样,上述人员的免职亦由本级党委或其组织部门向人大提出。而政府的领导人员在本级党委的组成人员中通常占大多数。因此,在地方党委或政府实际上握有司法人员升降去留大权的情况下,司法人员就不愿意冒丢“乌纱帽”的危险去独立行使职权。其次,地方各级人民法院和人民检察院的经费列入本级政府预算,由财政拨给。在这样的财政体制下,司法机关也不可能冒“无米之炊”或“少米之炊”的危险去独立行使职权。再次,我国县级以上各级党委均设有政法委员会,而且大都由公安厅(局)长任书记,由法院院长和(或)检察长任副书记,或者由一名省(市、县)委常委任副省(市、县)长兼政法委书记,分管政法工作。在实际工作中,人民检察院和人民法院遇有重大疑难或复杂的案件都要提交政法委员会,由其协调、研究并提出处理意见。因此,在这种工作机制中,指望人民法院和人民检察院依法独立行使职权,很难说还有多少实际意义。由于地方和部门保护主义对司法工作的干扰严重,因此一段时间以来,一些案件审判质量不高,特别是少数经济、民事案件审判不公,少数司法人员办关系案、人情案、金钱案的现象十分突出,①执行难的问题日益严重,从而引起人民群众的强烈不满,司法机关在人民群众中的威信急剧下降,司法信任危机随之产生和扩散。
  (三)司法机构臃肿庞大,司法人员素质偏低,司法效率不高
  1992年,我国人口为11.66亿人,全国各级人民法院共有审判人员约14万人,平均8300多人中便有一名法官,而同期英国人口为0.58亿人,其正式法官数量为500多人,即每11多万人中才有一名法官。②我国各省、自治区、直辖市高级人民法院的法官一般为200人至300人,而美国州最高法院仅配置法官5人至9人,其中包括首席法官1人;我国最高人民法院的法官达数百人,而美国联邦最高法院仅有法官9人,其中包括首席法官1人。③我国司法人员虽然数量众多,但是素质偏低。据报载,1997年全国法院系统25万名干部中,本科层次的占5.6%,研究生只占0.25%;检察系统18万名干部中,本科层次的占4.0%,研究生只占0.15%。④而国外大部分国家的法官、检察官都是法学本科毕业。由于法官、检察官素质偏低等原因,因此我国司法效率不高。例如1997年全国各级法院有审判人员(不含书记员、法警和其他干部)17万余人,当年审结各类一审、二审、审判监督案件5673868件,平均每人审结33件,每人每月审结2.87件;全国各级检察院的检察人员(不含书记员、法警和其他干部)约16万人,当年共办理批捕、起诉和自行侦查案件共878432件,平均每人办案5.49件,每人每月办案仅0.45件。⑤
  (四)司法机构在工作机制上与行政机关雷同,不符合司法工作的特殊性要求
  由处理各种诉讼案件和复杂纠纷决定了,司法工作有其特殊性,必须对其进行科学的管理,并将司法工作和行政工作严格区分开来,但几十年来我国却逐步形成了行政化的工作机制。长期以来,人民法院对案件的审判通常由独任庭或合议庭审理并提出处理意见,然后报庭长审核和院长审批,重大、复杂或疑难案件由院长提交审判委员会讨论决定;下级人民法院审判案件,如遇重大、疑难或复杂的案件,往往向上级人民法院请示,由上级人民法院作出指示,然后下级人民法院按照指示作出判决。这些做法明显带有行政工作色彩,与世界各国通行的法官独立原则以及我国宪法确定的上下级法院之间为审级监督关系而非领导关系的原则相悖,不符合司法工作的特点,难以实现司法公正。
  (五)司法机构的某些权力缺乏制约和监督,容易产生权力滥用和司法腐败
  人民检察院是国家法律监督机关,依法有权对公安机关和国家安全机关的侦查活动是否合法进行监督,但人民检察院自己又对国家工作人员职务犯罪的案件进行侦查。虽然人民检察院内部作了分工,即反贪污贿赂机构和法纪检察机构分别负责贪污贿赂案件或渎职案件的侦查工作,审查批捕机构负责该类案件的审查批捕工作,审查起诉机构负责该类案件的审查起诉工作,各工作机构之间实现了一定程度的制约和监督,但该类案件的立案侦查(包括采取重要的侦查行为)、审查批捕和审查起诉一律由检察长决定,重大案件还应提交检察委员会讨论决定。因此在这种情况下检察机关的内部制约和监督很难说还有多少的实际意义。又如,按照民事诉讼法的规定,人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督,其方式为最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有法定情形之一的,应当按照审判监督程序提出抗诉;人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审。而对于人民法院的执行工作,则法律并未赋予人民检察院以监督权,从而形成了监督的空白。这种不受监督的权力既会导致腐败的产生,同时也会导致执行难问题的出现。试问,法院自己审判自己执行,缺乏监督,没有压力,能够雷历风行地执行吗?答案显然是否定的。因此执行难既有社会原因(如地方保护主义的干扰和影响)和法律原因(如没有强制执行法),但也有体制原因。这应当引起我们的高度重视。
  二、我国司法机构改革应遵循的原则
  对我国司法机构进行改革,除要正确地认识它所存在的问题和弊端外,还必须坚持和遵循科学、合理的原则,才能做到方向明确,方案可行,达到预期的效果。党的十五大提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,九届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》又将“依法治国,建设社会主义法治国家”写进了宪法,这为司法改革指明了方向和提供了宪法依据。因此,进行司法机构改革,必须符合依法治国的总要求,并在此前提下遵循以下几项原则:
  (一)有利于司法公正的原则
  司法公正是司法机构的生命和灵魂,是实施依法治国方略的关键和保障,同时追求司法公正是司法工作的永恒主题。那么,什么是司法公正呢?公正,即公平和正义,历来被视为人类社会的美德,是人类孜孜以求的崇高理想。虽然“关于永恒公平的观念不仅因时因地而变,甚至也因人而异,它是如米尔柏格正确说过的那样,‘一个人有一个理解’”,⑥“正义具有一张普洛透斯似的脸,变幻无常,随时可呈不同形状,并具有极不同的面貌”,⑦但随着人类社会的发展,人们已通常将正义视为法律制度应当具备的优良品质,法律只能在正义中发现其适当的和具体的内容,而理想的法律往往又成为正义的化身。⑧而关于正义的外延,则普遍地认为应当包括实体正义和程序正义。由此司法公正无疑包括实体公正和程序公正两个基本方面。所谓实体公正,又包括案件事实真相的发现和对实体法的正确适用两个内容,其中发现案件事实真相是正确适用实体法的前提,这就要求首先必须正确地认定案件事实,因为如果事实发生偏差,必然导致法律适用的错误,而正确适用法律则是实体公正的根本要求,因为只有适用法律正确,人们依赖法律而具有的权利和义务才能最终得到实现。所谓程序公正,主要是指诉讼程序、诉讼方式、诉讼步骤具有正当性和合理性,诉讼参与人在诉讼过程中受到公平的对待。现代各国诉讼法普遍确立的举证、回避、辩护、无罪推定、自由心证、公开审判等原则和制度就是程序公正的必然要求和主要体现。毫无疑问,我国司法机构改革必须有利于司法公正的实现。因此,在我国司法机构的设置、职能和工作机制中,凡是有利于实现司法公正的,就应当予以保留和坚持;凡是不利于实现司法公正或妨碍实现司法公正的,就应当坚决予以改革和完善。
  (二)保证司法独立的原则
  司法公正和司法独立密切相连。其中,司法公正是目的,司法独立则是保证。很难设想,司法机构和司法人员在办案过程中受到了外部势力的干扰、影响或染指,它还能保持客观态度进而作出公正裁判!实践证明,离开了司法独立,司法公正便是一句空话。由此可见,司法能否公正,主要依赖于司法是否独立。这样,司法独立便成为现代各国重要的宪法和法律原则。例如,美国宪法第三条第一项规定:“合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定与设立的下级法院”。法国1791年宪法第五章第一条规定:“在任何情况下,司法权不得由立法议会和国王行使之”。日本国宪法第七十六条第一款规定:“一切司法权属于最高法院及由法律设置的下级法院”。德国在1877年颁布的法院组织法则明确规定:“审判权只服从法律,由法院独立行使”。我国宪法规定,人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。为了贯彻这一宪法原则,人民法院组织法、人民检察院组织法和三大诉讼法又作了相应规定。鉴于我国司法机关未能真正独立行使职权的实际情况,党的十五大报告明确提出,要“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”为此,我国进行司法机构改革,必须以保证司法独立为重要目的,即通过改革,使司法机关能够有效地摆脱和抵制外部势力的干扰和影响,从而实现独立办案,公正司法,有效地维护社会主义法制的统一和尊严。
  (三)以权力制约权力的原则
  自国家和阶级产生以来,权力便具有极大的诱惑力和腐蚀力。英国思想家罗素在他的名著《权力论》中指出:“爱好权力,犹如好色,是一种强烈的动机,对于大多数人的行为所发生的影响往往超过他们自己的想象”。因此,只要有国家和国家权力存在,掌握权力的人就可能以权谋私,进行权钱交易。正如英国历史学家约翰.阿克顿所说的那样:“一切权力必然导致腐败,绝对的权力必然导致绝对腐化”。那么如何克服权力的诱惑力和腐蚀力呢?资产阶级著名思想家孟德斯鸠曾一针见血地指出,“从事物的性质来看,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”。⑨因此,要防止以权谋私、权钱交易的腐败现象发生,就必须对权力进行制约和监督。这就要求我们在对司法机构进行改革时,必须认真考虑以权力制约权力的问题,建立有效的制约和监督机制,以防止司法人员滥用权力,以权谋私,损害司法公正,危害国家和人民的利益。
  (四)精简、统一、高效的原则。邓小平同志早在1982年就尖锐地指出:“精减机构是一场革命。......如果不搞这场革命,让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清,许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率的状况,这是不可能得到人民赞同的”。⑩党的十五大报告亦明确指出,要“根据精减、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务的水平”。据此,1998年3月国务院向九届全国人大一次会议提出了《国务院机构改革方案》并获得通过。随后国务院进行了机构改革,部委机构由原来的40个减少到29个,人员精简50%,目前省级行政机构改革也正在进行,而且改革力度与国务院机构改革大致相当。与此形成强烈反差的是,我国的司法机关还在不断增加内设机构(如不少地方的中级法院将刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭一分为二,分别设置一庭、二庭)和扩编增员,以致我国的司法机关已变成世界上机构最庞大,人数最多(现全国法院系统已超过30万人,检察院系统已超过20万人),而效率却很低(如前所述)的司法机构。因此,我国司法机构改革也必须遵循精简、统一、高效的原则,以实现司法资源的合理配置,切实提高司法人员的素质和司法工作的效率。
  三、我国司法机构改革的初步构想
  司法机构改革是一个系统工程,涉及到方方面面。限于篇幅,笔者仅就我国司法机构改革和改革后司法机构的职能转换问题提出若干初步构想,供有关决策部门参考。
  (一)将人民检察院的反贪污贿赂机构及法纪检察机构和行政监察机关合并,组建国家廉政机关,全面负责贪污贿赂和渎职等国家工作人员职务上违法犯罪案件的查处工作,同时由国务院对地方各级廉政机关实行垂直领导。具体做法是:
  1、在国务院之下设立廉政署。这样做,一是借鉴香港设置廉政公署的成功经验,使廉政署不仅是一个反贪污渎职的机关,而且更是一个预防贪污和渎职的机关,充分体现其在国家廉政建设和保持国家工作人员纯洁性方面的职能作用;二是使它与国家另一个重要监督机关即审计署相对应,成为社会公众易于认同的两大监督机关。
  2、由廉政署全面负责国家的反贪污贿赂和反渎职工作。其理由,一是行政机关是国家政治、经济、文化事务的管理机关,因此由行政机关负责贪污渎职案件的调查、侦查工作是其管理国家政治事务的题中之义,实际上许多国家也是由政府负责这方面工作的,如英国、澳大利亚、瑞典、新加坡、泰国等;二是正如违反治安管理处罚条例的治安案件和危害社会治安、破坏公共安全的犯罪案件均由公安机关调查或侦查一样,国家工作人员贪污渎职的违法案件和犯罪案件也应由廉政署进行调查或侦查,以统一执法尺度,减少人财物耗费和案件移送的时间,从而准确及时地查处贪污渎职案件;三是可以有效地解决目前检察机关侦查贪污渎职案件缺乏监督的问题(即检察机关对公安机关的侦查活动是否合法实行监督,但检察机关侦查贪污渎职案件的活动是否合法,却没有哪个机关对其进行监督),从而防止检察机关自身腐败的情况发生。
  3、借鉴海关、金融、邮电管理体制的成功经验,建立国务院对地方廉政机关的垂直领导体制。这种体制的建立,既可以保证地方廉政机关不受当地党委、政府和其他机关的干涉,从而独立而充分地行使职权,有效地揭露和查处贪污渎职案件,也可以使地方各级廉政机关对同级法院、检察院的工作人员的贪污渎职行为依法予以查处,从而形成行政机关对检察权、审判权的有效制约,防范检察领域和审判领域的腐败现象。当然,对于各级廉政机关工作人员贪赃枉法、徇私舞弊等腐败渎职行为,检察机关有权依照刑事诉讼法的规定通知同级廉政机关立案侦查,从而形成检察机关对廉政机关的制约,进而在“一府两院”之间建立起以权力制约权力的有效机制。
  应当指出,建立这一新体制后,现行的监察机关和党的纪律检查机构合署的体制应当取消,以避免党政不分,以党代政的现象发生。同时,建立这一新体制后,刑事案件的侦查权便一分为三,即贪污贿赂和渎职犯罪案件由廉政机关侦查,危害国家安全的犯罪案件由国家安全机关侦查,危害公共安全、破坏社会主义市场经济秩序、侵犯公民人身权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序等其他犯罪案件由公安机关侦查,从而实现侦查权由行政机关统一行使的目标,有利于检察机关对侦查权的监督,进而保障国家法律的统一实施。
  (二)赋予人民检察院对所有法律(包括宪法)、法规的执行情况进行监督的权力,使检察机关成为名副其实的国家法律监督机关。
  宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关,但无论在立法上还是在实践上,人民检察院都无权对国家所有法律、法规的执行情况进行监督,它监督的范围仅限于诉讼领域,在立法领域、行政领域对宪法和法律、法规的执行情况进行监督的权力则分别由全国人大常委会和监察机关行使。针对我国日益增多的违宪行为,有的同志建议设立宪法法院或宪法监督委员会。笔者认为,这纯属多此一举。人民检察院本来就是国家设立的专门负责监督法律实施的机关,因此只要对现行的人民检察院组织法进行修改,增设人民检察院对宪法、法律、法规的执行情况进行监督的职能,即可解决这一问题。具体应规定:(1)人民检察院有权对所有法律、行政法规、地方性法规和行政规章进行审查,如发现全国人大常委会制定的法律与宪法相抵触,国务院制定的行政法规与宪法、法律相抵触,省、自治区、直辖市国家权力机关制定的地方性法规与宪法、法律、行政法规相抵触,行政规章与宪法、法律、法规相抵触,则最高人民检察院有权提请全国人民代表大会或其常务委员会,省、自治区、直辖市人民检察院有权提请本级国家权力机关进行审议并决定是否撤销;(2)人民检察院有权对所有法律的实施情况进行检查(包括列席行政机关的会议,调阅行政机关的文件及会议记录等资料),发现有关国家机关和单位有违法行为的,有权通知纠正或提出改进意见,接到纠正通知或改进意见的机关和单位,必须及时纠正或改进,并将纠正或改进情况报告人民检察院。如果有关机关或单位无正当理由,拒不纠正违法或改进工作的,则检察机关有权提请其上级机关或主管部门予以处理,必要时可以对有关人员予以纪律处分。实际上,这是把监察机关的执法监察职能划归检察机关。这样做的考虑是行政机关是国家权力机关的执行机关,对其执行法律、法令的情况应由国家法律监督机关进行外部监督,以避免监察机关内部监督所存在的监督不力的情况发生。上述两项规定的确立,既解决了长期以来检察机关的法律监督不到位的问题,又可以不再设立宪法法院或宪法监督委员会这样新的机构,从而达到精简、高效的目的。
  (三)将民事、行政裁判的执行权由人民法院划归司法行政机关,撤销人民法庭建制和精减审判人员,提高人民法院的专业化水平,并将人民法院确立为我国唯一的司法机关。
  1、按照现行法律规定,民事、行政裁判均由人民法院负责执行。如前所述,这种自己裁判自己执行的体制缺乏监督制约,容易导致腐败现象发生,因而必须进行改革。众所周知,我国各级行政机关是国家权力机关的执行机关,负责执行国家权力机关制定的各项法律、法令(刑法、民法和三大诉讼法除外),同理也应负责执行人民法院适用法律、法令作出的判决、裁定;而且我国刑事诉讼法和监狱法规定判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯,由公安机关依法送交监狱执行,也说明了执行工作的行政性质。据此,笔者认为,民事、行政判决、裁定发生法律效力后亦应由司法行政机关负责执行。具体可考虑在司法部设执行总局,在省、市(地区)、县司法行政机关设执行局、科、股作为执行管理机构并分别配置执行支队、大队和中队具体负责执行工作,同时由人民检察院对执行工作进行监督。
  2、建国以来,由于强调审判工作要方便群众,走群众路线,因而逐步在乡、镇设置人民法庭,作为基层人民法院的派出机构。到1997年底,我国设有人民法庭1.5万个,其审判人员共7万多人。但客观地讲,这部分审判人员的水平普遍较低,由于远离城市,信息不灵,其业务素质也难以提高,而且相当一部分乡、镇人民法庭的经费和审判人员的工资待遇由乡、镇解决,加之由于乡、镇人手少,工作涉及方方面面,因而审判人员经常被要求从事诸如计划生育、扶贫帮困、催收公粮等行政性工作,从而人民法庭的权力日益乡镇化、行政化,很多地方的人民法庭实际上成为乡、镇的附属机构,审判独立无从谈起。鉴于随着经济的发展,我国的交通和通讯状况已发生了根本变化,原来为方便群众诉讼而设立人民法庭的根据已不复存在,因此除个别边疆省、区远离县城的乡、镇外,大多数乡、镇的人民法庭应当予以撤销,以维护司法的独立和尊严,利于司法公正。
  3、根据宪法规定,审判机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;各级人民法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员、审判委员会委员均由本级人民代表大会选举或由本级人民代表大会常务委员会任命,因而它们审判案件的权力来自国家权力机关的授权。而助理审判员则由本级人民法院任免,严格地讲他们并不具有审判案件的法定权力,因此冠以助理审判员的职务是与其实际身份不相符的。笔者认为,在进行司法机构改革时,助理审判员的名称应当予以取消,这部分人经考核符合条件的可以由国家权力机关任命为审判员,不符合条件的则应改任审判员(法官)的助手或调离审判岗位。
  通过将执行权和执行机构划归司法行政机关、撤销人民法庭和取消助理审判员等项改革,人民法院的审判人员可以精减近一半左右,由此人民法院的专业水平将大大提高,一支素质优良、人员精干的法官队伍得以形成,从而为司法独立和司法公正打下坚实的基础和提供可靠的保证。为配合精减人员的改革,我国审判机关的职权亦应进行相应调整:一是取消人民法院依职权调查取证和采取财产保全措施的权力,即根据“谁主张、谁举证”的原则和公平裁判的需要,人民法院不应主动进行调查取证和采取财产保全措施;个别证据确需人民法院调查收集的,必须由当事人提出申请,并由法院作出是否同意的决定。如果同意的,则应交本案审判人员以外的专门调查人员进行。二是取消人民法院自己主动提起审判监督程序的权力,即对于人民法院已经发生法律效力的判决和裁定是否需要再审应由当事人决定并提出申请或由上级人民检察院提出抗诉,而不应由人民法院自己决定,以尊重当事人的处分权,维护生效判决和裁定的权威性。
  4、长期以来,我国将公安机关、人民检察院、人民法院均作为国家司法机关,这既和大多数国家司法权仅由法院行使的做法不相一致,也难以确立人民法院生效裁判的终局性和权威性,同时亦使公安机关、人民检察院具有多重性质和多种身份,不利于其职能的正确行使。因此应对宪法和人民法院组织法有关条文进行修改,将人民法院正式确定为国家司法机关。
  (四)改善党对审判工作的领导,并将审判委员会改为咨询机构,取消院长、庭长审批案件制度和案件请示制度,建立重大、疑难案件院长、庭长亲自参加合议庭审判的制度,分步实行上级人民法院对下级人民法院的直接管理体制,建立司法独立和司法公正的有效机制。
  根据世界大多数国家的宪法和法律规定,司法独立均包括以下三项基本含义:一是法院独立审判,只服从宪法和法律,不受其他任何机关、团体和个人的干涉;二是每一个法院独立审判,只服从宪法和法律,不受上级法院的干涉,对于下级法院裁判中的错误,上级法院只能根据当事人的上诉或申请,依照上诉审程序、再审程序或监督程序予以纠正;三是法官独立审判,只服从宪法和法律,不受其他任何干涉(包括所在法院其他法官的干涉)。应当承认,只有包括上述三项基本含义的司法独立才是真正的司法独立,这样的司法独立才符合司法机关的特殊性,才能切实有效地实现司法公正。而我国宪法和法律规定的“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”原则与司法独立原则还有相当距离,有关法律的一些具体规定和人民法院的某些做法则更是与司法独立相冲突,从而严重地阻碍着司法公正的实现。
  1、按照我国宪法和法律规定,人民法院依照法律规定独立行使职权,只是不受行政机关、社会团体和个人的干涉,但是否可以受行政机关、社会团体以外的机关、政党的干涉,则没有规定。实际上,人民法院行使审判权经常受到同级党委或党委中的某个机构(如政法委员会)或个人(如党委书记或副书记)的干涉,如政法委员会书记副书记亲自出面协调某个重大、疑难案件的处理,以便公、检、法三机关达成一致的意见,至于人民法院在审判中,当地党政领导(很多地方是党委副书记兼省长、市长、县长、乡长、镇长)从地方利益甚至个人亲戚朋友利益出发给法院领导或审判人员打电话、写条子、作批示的情况更是相当普遍。毫无疑问,这样的干涉是有害的,必然会妨害司法独立,影响案件的公正处理,因此宪法和法律仅规定人民法院依法独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉是不够的,而应当规定不受其他任何机关、党派、团体和个人的干涉。也许有人会说这和党的领导不是矛盾吗?其实,法院独立审判和党的领导是完全一致的。一方面,党的领导是政治领导,党制定司法工作的路线、方针和政策,向国家权力机关推荐法院领导和法官人选,并通过法院中的共产党员发挥先锋模范作用,而不应陷于具体的办案事务;另一方面,法院严格依法办案,严格执行党领导制定的法律法规,就充分体现和坚持了党的领导,而如果由于党的某个组织或某个领导以言代法,以权压法,从而导致法院不能依法公正办案,那么这必然损害党的领导而决不是维护党的领导。
  2、长期以来,我国人民法院一直实行庭长审核和院长审批案件的制度以及重大、疑难案件由审判委员会讨论决定的制度。这表明,我国实行的是法院独立而非法官独立审判的制度。客观地讲,在人民法院内部实行集体负责的制度,有利于集思广益,防止法官个人主观擅断,但其弊端也是十分明显的:第一,一个案件除了由法官具体审理外,还要经过庭长审核和院长审批,重大疑难案件还要经过审判委员会讨论才能作出处理决定,这将很容易造成行动迟缓、办事拖拉、效率低下,不利于及时处理案件和迅速惩治违法犯罪行为,从而造成案件积压,而且违法犯罪行为得不到及时处理,还将引发一部分人的侥幸心理,进而导致违法犯罪行为大量发生,这时司法机关不是增加办案人员、扩充办案力量、添置技术设备从而造成机构臃肿,人员膨胀,经费紧张,就是对违法犯罪行为只能任其发生而无能为力。如此,国家法制必将受到消蚀破坏,社会秩序亦将陷入紊乱。第二,一个案件的处理要由庭长审核和院长审批,甚至经过审判委员会讨论决定,而上述人员并不开庭审理案件,只是在阅读案卷或听取审判人员的汇报后即匆忙作出决定,因此难免不浮于表面和失之偏颇而发生错误,加之上述人员或者因担任领导人分工不同,或者来自内部不同的业务机构,对某个专业性很强的案件如何认定事实和适用法律往往知道不多或不甚熟悉,因而在发言和表决时容易意气用事,发生错误。而一旦发生错误,由于决定是大家共同作出的,既很难区分责任,又难以进行纠正,最后往往由大家负责变成大家都不负责。长期以来,审判人员的责任感、使命感就会慢慢消失,冤假错案也必然随之日渐增多。第三,一个案件的处理由于有领导或集体把关,而且出了错案也不用承担责任,因此久而久之,审判人员便会自觉不自觉地产生依赖思想和无所谓心态,进而滋生惰性,不思进取,不注意学习和更新知识,从而也就不可能提高思想素质和业务水平。而如果没有一支思想过硬、品质优良、精通法律、熟悉业务的司法人员队伍,办案质量将无法保证,司法独立便无从谈起,司法的客观公正也就失去了最基本的保障。而实行法官独立审判的原则,必将有效地改变这种状况,有力地促进法官增强工作责任心,提高思想业务素质,并将责任制和冤错案件的追究制度落到实处,进而保证各类案件得到公正处理。应当指出,实行法官独立原则,就必须取消庭长审核和院长审批案件制度以及审判委员会制度。为保证审判质量,可以考虑在实行这项改革时,规定对于某些重大、疑难的案件,院长或庭长必须参加合议庭直接审理案件;同时将审判委员会改为审判咨询委员会,该委员会由法院中的资深法官和法学专家组成,合议庭在审判中遇到重大、疑难案件而产生较大分歧时,可以提交该委员会讨论提出处理意见供合议庭参考,但是否采纳则由合议庭决定,以示负责。
  3、自八十年代初期以来,我国法院普遍实行了案件请示制度,即下级法院在案件审理过程中,就案件的实体处理或程序问题以口头或书面形式向上级法院请示,上级法院研究后予以答复的制度。最高人民法院于1986年3月24日和1990年8月16日下发了《关于报送请示案件应注意的问题的通知》和《补充通知》,对此加以规范,使之制度化。应当承认,这一制度在案件比较复杂,下级法院法官业务素质较低的情况下,对于保证办案质量曾起过一定的积极作用。但这一制度的建立和存在却没有相应的法律依据,严格地说这是一项违宪的制度:我国宪法第127条规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”据此,人民法院上下级之间的关系是一种监督关系,而不是领导关系;这种监督关系主要是通过依法进行第二审程序、审判监督程序或死刑复核程序来实现的,上级人民法院不应当也不能直接对下级人民法院发号施令。毫无疑问,实行案件请示制度,上级人民法院直接就案件的处理对下级人民法院作出答复,下级人民法院则按照上级人民法院的答复行事,这已将上下级法院之间的监督关系变成了领导关系,从而违背了宪法的规定。同时,我国宪法第126规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”由于人民法院上下级之间是监督关系,因而其独立行使职权是就每个法院而言的,即每个人民法院依法独立行使职权。而实行案件请示制度,下级人民法院需按上级人民法院的答复来处理案件,这样提出请示的下级人民法院依法独立行使职权就成为一句空话,从而宪法规定的“审判独立”原则也就名存实亡。因此,人民法院应尽快取消已长期实行但又于法无据并严重违宪的案件请示制度,以保证依法治国方略在审判领域得到真正落实。
  4、为有效地排除地方保护主义对司法工作的干涉和影响,实现司法独立,我国应逐步实行上级人民法院对下级人民法院的直接管理体制。这是因为,我国是统一的社会主义国家,因此所建立社会主义法制也是统一的,而要维护法制统一和司法公正,就必须建立不受任何地方影响的、独立的司法机关。可以预见,随着市场经济体制的逐步建立和发展,市场经济的统一性将日益明显和突出,进而对法制统一的要求也将越来越高。与此相适应,建立地方司法机关直接服从中央管理而摆脱地方影响和干涉的体制,这可以看作是在发展市场经济、维护市场经济秩序中加强国家(中央)宏观调控的一项重要举措。总之,司法机关对于维护国家法制统一,推进依法治国的特殊重要性决定了,它象军队、海关、银行、邮电管理机关那样实行中央直接管理不仅是十分必要的,而且也是完全可行的。当然,人民法院作为司法机关独立于地方在理论上的成立,并不等于在实践中要一步到位。考虑到我国现阶段政治、经济发展极不平衡的现实,司法独立可分两步走:第一步,参照目前工商行政管理和技术监督管理体制改革的做法,省级以下各级人民法院由省高级人民法院实行直接管理,即全省(自治区、直辖市)的法官均由省高级人民法院院长提名,省国家权力机关任命,全省法院的经费由省财政统一拨给省高级人民法院,然后再由省高级人民法院下拨市、县两级法院。第二步,待社会主义市场经济体制基本建立(即2010年)后,再由最高人民法院对地方各级人民法院和专门人民法院实行直接管理,即地方各级人民法院和专门人民法院的法官均由最高人民法院任命,全国法院的经费由中央财政统一拨给,然后再由最高人民法院下拨地方各级人民法院和专门人民法院。实行这一体制后,将最终切断司法机关和地方党政机关的联系,使司法机关能够彻底摆脱地方保护主义对司法工作的干涉和影响,保证司法独立,实现司法公正。需要指出,目前有一些同志主张,应借鉴国外一些国家的做法设立司法区,使法院的设置不与行政区划相一致,以排除地方行政机关的干涉,或者最高人民法院设立大区分院,专门受理和审判跨省区的民事、经济案件,使地方党政机关无法干涉审判工作。这些方案或设想虽然有一定的可取之处,但不符合我国的实际情况,不利于行政权(包括侦查权)、检察权、审判权的协调行使,也将造成新一轮的机构膨胀。笔者认为,司法机构和其他一些机构一样逐步实行中央直接管理体制是可行的,应是司法机构改革的方向和趋势。
  注:
  ①参见《最高人民法院工作报告》(1997年3月11日)和《最高人民检察院工作报告》(1998年3月10日)。
  ②贺卫方著:《司法的理念与制度》,94页,中国政法大学出版社1998年版。
  ③肖扬主编:《当代司法体制》,41、47页,中国政法大学出版社1998年版。

湖北省财政厅关于印发《省直部门预算项目支出评审办法(试行)》的通知

湖北省财政厅


省财政厅关于印发《省直部门预算项目支出评审办法(试行)》的通知

鄂财预发[2005]70号


省直各预算单位:

  为加强省直部门预算项目支出管理,提高项目支出评审的工作质量,省财政厅制定了《省直部门预算项目支出评审办法(试行)》。现印发给你们,请各预算单位协同执行。

  附件:《省直部门预算项目支出评审办法(试行)》

  省直部门预算项目支出评审办法(试行)

  第一条 为加强省直部门预算项目支出管理,提高项目支出评审的工作质量,根据有关规定,制定本办法。

  第二条 本办法所称项目支出评审,是指在编制年度部门预算过程中,对预算单位申报的使用财政性资金安排的项目,由财政部门集中组织对其必要性、可行性、支出安排的合理性以及文本填报的规范性等进行的论证、评价、审查工作。

  第三条 省直部门预算项目支出评审工作安排在每年度部门预算“二上”阶段进行。

  第四条 省直部门项目支出评审工作由省直部门预算项目支出评审委员会负责。省直部门预算项目支出评审委员会由省财政厅聘请熟悉行政事业单位财务活动的经济、技术专家组成。

  第五条 下列项目支出必须经过评审:

  1、未纳入省直财政项目库的10万元以上(含10万元)的新增项目。

  2、以前年度列入部门预算的一次性项目,本预算年度还需继续保留的。

  第六条 项目支出评审的主要内容:

  1、项目立项的必要性。在审核项目立项依据的充分性的基础上,结合事业发展的需要和项目申报部门的实际需求,论证项目实施的必要性。

  2、项目实施的可行性。以项目支出符合国家相关法律法规和政策规定为前提,对项目的设计(或操作)方案、财政承受能力、项目其他配套资金来源可靠性、项目的社会效益、经济效益、环境影响、技术风险、财务风险等内容进行可行性论证。

  3、项目支出的合理性。对项目支出内容、额度和标准、项目明细开支与项目内容相关程度以及部门之间平衡等内容进行论证。

  4、项目文本的规范性。对项目文本填报的完整性、规范性进行评价。

  第七条 对于申报评审的项目,预算单位应提供以下资料:

  1、按规范要求填写的《省直部门预算项目申报文本》。

  2、项目的立项依据,包括相关法律、法规;中央、省委、省政府文件规定;省委常委会纪要、省长办公会纪要、省政府专题会议纪要;省领导批示等。

  3、与申报项目有关的其他资料。

  第八条 项目评审程序:

  1、在省直部门项目支出评审工作启动前,省财政厅将评审专家随机分成若干评审小组,由省直预算单位财务负责人抽签,确定项目评审小组。

  2、项目评审小组在统一确定的时间和封闭的环境中,严格按照公平、公正原则以及统一的评审标准,对项目逐一进行评审。评审期间,评审人员不得与项目申报单位发生任何形式的直接联系。

  3、评审小组按统一格式填写《项目评审报告》,参与评审的专家逐一签字。对基本合格但需要修改完善的项目文本,填写((项目文本修改意见单》。

  4、对初次评审建议缩减或取消的项目,从省直部门预算项目支出评审委员会中再随机选取5—7名评委组成复审小组。复审小组经过复审,确定应压减的项目,并书面报省直部门预算项目支出评审委员会。

  第九条 评审结果的处理:

  l、评审通过的项目,以及按评审小组意见修改完善后的项目,编入该单位部门预算。

  2、确定缩减或取消的项目,相应扣减该单位预算控制数。被取消的项目不得再次申报。