取消集体土地——论一元化的土地所有权制
奚正辉
内容摘要
现今土地所有权分为集体土地与国有土地，这种分类导致了一些土地问题的产生，如小产权房、宅基地房屋转让、以租代征等。而且这种所有权的分类，使集体土地处于国有土地陪衬与补充的地位，并限制了集体土地的流转，降低了集体土地的价值，并侵害了农民的权利。土地不应该从所有权角度进行区分管理，而应该从土地的用途与使用上进行管理才更为科学合理。集体所有制土地统一归并到国有制土地之中，建立一元化的土地国有权制，这种改革是可行的，也是必须的。中国的国有土地制度相对比较全面，故将集体土地纳入到国有土地的改革就相对比较容易。
笔者从农村走进了城市，对城乡差别有着较深的感触。一路走来，一直比较关心脚下的这片土地，后来有机会考上了法学院，研读了中国关于各种有关土地制度的规定，对中国的土地制度在不断地深入了解。在读书时，就知道《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国土地管理法》都有规定：土地从所有权分为国有土地与集体土地，个人是没有土地所有权的。这个规定已经牢记了十几年，没有动摇过。但是在越来越熟悉中国土地制度的过程中，也遇到了不少中国土地制度方面的问题，笔者一直在困惑，一直没有找到答案。于是就冒出了一个大大的问号，中国的土地为什么分为国家所有与集体所有？中国的土地为什么不能只属于国家？中国能不能废除集体所有制土地，将原来的集体所有制土地统一归并到国有制土地之中？
在把上述问题一一思考过之后，笔者大胆地提出：取消集体土地所有权制，将集体所有制土地统一归并到国有制土地之中，建立一元化的土地国有权制。
取消集体土地所有权制的原因
现行的土地问题绝大部分是因为中国的土地所有权制度过于混乱，权能不清晰造成的，将集体土地吸收合并为国有土地，建立一元化的国有土地所有权制，对现行的土地制度做一次彻底的改革，可以解决目前的问题。
1、从历史成因看，应该取消集体土地所有权制。
新中国解放至今，中国的土地所有权制度也是经历过转变的，1954年的《中华人民共和国宪法》第8条：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。可见新中国解放后，中国共产党将土地的所有权分给了农民。后来在历次宪法修改时，才确立了集体土地的概念，并将农民的土地所有权归入到集体土地所有权中，并且限制了集体土地的流转。这个转变过程是剥夺了农民的土地所有权，但是这与中国的社会制度有关，土地统一为国家所有是符合中国的根本制度。但是之后的立宪将农民所有的土地归为集体所有加以限制，却是极大地侵害了农民的权利。无论是农民还是城镇居民都是中国公民，即便他们都没有土地所有权，也应该拥有平等的土地使用权，而不能区别对待。城镇居民不能买集体土地，这是对城镇居民的不公；农民不能卖集体土地则是对农民不公。所以取消集体土地所有权制，统一到国有土地，是最为公平和最符合中国根本制度的做法。
2、从区分的界限看，可以取消集体土地所有权制。
随着社会的发展，国有土地与集体土地的界限是越来越模糊。从土地用途分，国有土地与集体土地都分为农用地、建设用地和未利用地，两者没有区别。从登记的角度分，集体土地与国有土地的登记部门也是一样的。从物理形态分，随着经济的发展，国家土地不断地蚕食集体土地，每年有大量的集体土地被征收或者征用，造成了集体土地与国有土地越来越混同，经常在一个集体经济组织的辖区内既有国有土地又有集体土地。从所有权人角度，集体土地的所有权人村委会也是隶属于国家，所有权人角度也是一样的。
3、从户籍制度看，取消集体土地所有权制是大势所趋。
现在城镇户籍越来越多，农村户籍越来越少，只有农村户籍转为城镇户籍，没有城镇户籍转为农村户籍的。而且户籍制度严重制约了人口的流动与人才的交流，部分地区仍然存在户籍歧视，现有的户籍制度越来越跟不上时代的发展，进行户籍制度改革的呼声越来越高涨，国家也出台了一些变通政策。笔者认为取消农村、城镇户籍的区别，打破二元户籍制度，建立统一的户籍制度是大势所趋。若统一了户籍制度，那么城镇居民理所当然可以买农村宅基地的房屋，农村居民当然也有权购买城市里的房屋。那么基于户籍制度建立的集体土地与国有土地所有权制度，将随之而改革，集体土地归并到国有土地也是大势所趋。
4、从土地承包制度看，取消集体土地所有权制。
目前中国的农村土地承包采取了两种方式：农村集体经济组织内部的家庭承包方式与招标、拍卖、公开协商承包方式。随着经济的发展，家庭承包的方式已经不能满足现在的社会需求。著名经济学家厉以宁：农村土地承包制是中国经济体制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中国广大农民20多年来能够解决温饱问题，承包制功不可没。但20多年来的实践同样表明，土地承包制存在着明显的局限性，而且这种局限性越来越突出。越来越多的农民走出了农村去打工、求学、做生意，这些离开的农民绝大多数都不愿意再回去耕种，甚至已经不会耕种了，这也造成了农村出现了大量的荒地或半荒地（只播种不耕耘）。而且随着科技的发展，家庭承包方式制约了农业的发展，因为农业也需要专业、科技和规模，才能提高产量，提高农业的竞争力，但是家庭承包的方式不可能达到专业化、科技化、规模化，主要是因为家庭承包的农民缺乏知识、缺乏资金、缺乏劳动力。家庭承包方式会逐渐减少，公开的承包方式逐渐步入主导地位。从承包方式的变化趋势而言，将集体土地纳入到国有土地之中也就更顺理成章。
5、从城乡一体化发展看，取消集体土地所有权制。
中国长期以来的城乡二元化社会结构在社会经济发展到今天的情况下，需要进行变革，这是中央政府最近制定的发展政策。十七届三中全会中，胡锦涛提出：加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。随着城市建设的不断扩大，原来的农村，现在都变成了城市，城市与农村的界限也越来越模糊，有些地方的农村发展得反而比城市好。打破城乡隔离、分治的壁垒，也是我们这个时代的趋势。将农村与城市统一规划，统一发展，取消原来的分开规划，各自发展的制度。原来中国政府过于重视城市的发展，忽视了农村发展的重要性，其实农村与城市是相互依托的，没有农村只有城市，这个城市就很难生存；只发展城市、不发展农村，这个社会就会发生动荡。其实将农村纳入到城市中，将集体土地转变为国有土地，将会迎来社会发展的新纪元。
6、从价值角度看，取消集体土地所有权制。
商品的流通可以使商品的价值最大化，从流通角度而言，集体土地的价值明显要低于国有土地。集体土地不能自由流转，这也导致了集体土地的转让价格很低，集体土地被征收补偿的价格也低廉。所以将集体土地纳入国有土地，增加集体土地的价值。我们经常会看到一些评论：不允许宅基地的转让是为了保护农民的利益。笔者每次看到这种评论就非常气愤，与其说是为了保护农民的利益，还不如说是剥夺了农民自由转让财产的权利。难道限制其自由，是为了保护他吗？将集体土地归入国有土地，是还农民以公平。农民自己建造的宅基地上的房屋，若其土地不是集体土地，而是国有土地，那么农民都拥有了自己的别墅，试问哪个农民不愿意呢？
中国是社会主义国家，共产主义是中国发展的目标，建立统一的土地所有权制度是非常有必要的，而且将土地所有权统一为国有土地更符合中国的政治体制。
结论
只有建立一元化的土地国有权制，中国的土地制度才能理顺，中国目前的土地问题就会迎刃而解，笔者的困惑也能解决。笔者认为必须为此摇旗呐喊，希望更多的人能够理解，并赞成这个观点，尽早地进行中国土地所有权制的改革。
奚正辉 上海中汇律师事务所 律师
南宁市人民政府关于重新印发南宁市城市医疗救助办法的通知
广西壮族自治区南宁市人民政府
南宁市人民政府关于重新印发南宁市城市医疗救助办法的通知
来源：南府发〔2006〕94号
各县、区人民政府，各开发区管委会，市直各委、办、局（公司）：
经市人民政府常务会议讨论通过，决定对《南宁市城市医疗救助办法》（南府发〔2005〕127号）第八条第一款、第二款进行修改，现将修改后的《南宁市城市医疗救助办法》印发给你们，请认真贯彻实施。《南宁市城市医疗救助办法》（南府发〔2005〕127号）同时停止执行。
二○○六年九月十二日
南宁市城市医疗救助办法
第一章 总则
第一条 为进一步完善城市居民最低生活保障制度，根据国务院办公厅转发民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》（国办发[2005]10号）和自治区人民政府办公厅印发的《关于建立城市医疗救助试点工作实施意见的通知》（桂政办发[2005]71号）的精神，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 城市医疗救助是通过建立城市医疗救助基金，对城市特殊困难群众医治重大疾病给予适当救济的医疗救助制度。
第三条 市、城区民政部门负责组织实施城市医疗救助工作，卫生、劳动、财政等相关部门在其职责范围内协同民政部门实施本办法。
街道办事处、乡镇人民政府具体履行城市医疗救助的审核工作。
社区居委会受街道办事处或者乡镇人民政府委托，依照本办法承担城市医疗救助的申请受理、调查、初审、公示等具体工作。
第二章 救助原则和对象
第四条 城市医疗救助的基本原则
一、坚持公开、公平、公正的原则；
二、坚持属地管理的原则；
三、坚持医疗救助水平与当地经济社会发展水平、财政支付能力相适应的原则；
四、坚持与城镇职工基本医疗保障制度相衔接的原则；
五、坚持政府救助与社会资助、医疗单位优惠减免相结合的原则。
第五条 城市医疗救助的对象
本市城区享受城市居民最低生活保障的对象中未参加城镇职工基本医疗保险的人员，或已参加城镇职工基本医疗保险但因患重大疾病个人负担仍然较重的人员，以及经民政部门确认的其他特殊困难群众。
第三章 救助标准
第六条 城市医疗救助对象患以下重大疾病的，可以申请城市医疗救助：
慢性肾衰竭（尿毒症）、恶性肿瘤、危及生命的良性脑瘤、脑中风、暴发性肝炎、严重脑外伤、重症精神病、冠状动脉搭桥手术、严重烧伤、心肌梗塞、心脏瓣膜置换手术、肝硬化（失代偿期）以及卫生、民政部门认定的其它重大疾病。
第七条 市民政、卫生部门联合确定城市医疗救助定点医院，并向社会公布。
在确保医疗质量、医疗安全的前提下承担城市医疗救助服务的定点医疗医院参照《南宁市城镇职工基本医疗保险暂行规定》所规定的用药、诊疗项目、医疗服务设施的有关规定，为救助对象提供治疗服务。
第八条 城市医疗救助标准
一、救助对象患有重大疾病的住院医疗费用，扣除享受医疗单位的减免、社会互助帮困救助、单位资助、各种商业保险赔付金等费用之后，当年内个人自行负担住院医疗费累计超过500元的，按超过部分的30%提供救助。当年每人救助累计一般不超过5000元。
二、经民政部门确认的无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人的城市低保对象在定点医院住院治疗的，由县区民政部门先行预付500元救助金,住院费用在扣除享受医疗单位的减免、社会互助帮困救助、单位资助、各种商业保险赔付金等费用之后，按当年内个人自行负担住院费的60%救助。当年每人救助累计额度一般不超过6000元。
第九条 城市定点医疗救助医院对前来就诊持有《城市居民最低生活保障救济金领取证》或持有民政部门出具的《特殊困难群众医疗救助证明》的患者，给予以下优惠：
一、免收挂号费；
二、手术费和住院床位费按70％、诊查费按50％收取。
第四章 申请和审批程序
第十条 城市医疗救助的申请、审核、审批程序：
一、申请人向其户口所在地的社区居委会提出书面申请，并如实提供如下证明材料：
（一）《城市居民最低生活保障金领取证》的原件或《特殊困难群众医疗救助证明》的原件；
（二）居民身份证和户口簿复印件；
（三）定点医疗医院出具的住院证明、诊断病历以及《南宁市城镇职工基本医疗保险试行办法》规定的用药、诊疗项目、医疗设施项目范围内的正式医疗收费收据；
（四）已参加各种社会医疗保险、城镇职工基本医疗保险的，需提供按规定领取的医疗保险赔付金凭证；
（五）因其它原因已获得社会或单位帮困救助的，同时出具帮困凭证。
二、社区居委会接到书面申请后10个工作日内组织初审，初审程序包括：在申请人居住地对申请医疗救助对象的名单、金额张榜公示，公示期5天，进行入户调查，填写《南宁市城市居民医疗救助审批表》，签署初审意见后，报街道办事处或乡镇人民政府。
三、街道办事处或乡镇人民政府对居委会上报的材料进行逐项审核，在7个工作日内签署意见报城区民政部门。
四、城区民政部门对街道办事处或乡镇人民政府上报的有关材料在7个工作日内进行复核，并将复核结果报市民政部门备案。对符合条件的申请人，城区民政部门应当按核定金额发放医疗救助资金，对不符合条件的，应书面告知申请人，并说明理由。
第十一条 城市医疗救助对象有下列行为之一，已取得医疗救助金的，民政部门有权要求其退回：
一、不如实提供有关材料或情况，弄虚作假的；
二、应由个人支付的费用而不支付的；
三、以不正当手段骗取医疗救助的。
第五章 基金的筹集和管理
第十二条 城市医疗救助基金是用于城市居民最低生活保障对象和特殊困难群众医疗救助的专用基金。市、城区各级财政部门建立城市医疗救助基金,设立城市医疗救助基金财政专户，专项管理，专款专用。
一、医疗救助基金的来源
（一）社会捐助资金；
（二）市和城区政府每年应列入财政预算的医疗救助资金；
（三）市和城区民政部门从每年留归地方使用的福利彩票公益金中安排的资金；
（四）中央、自治区级财政补助的资金；
（五）其他按规定可用于城市医疗救助的资金。
二、市级城市医疗救助基金与城区城市医疗救助基金按每年实际支出的城市医疗救助金各负担50%。市财政从本级城市医疗救助基金财政专户中将应负担的50%资金按季度预拨到城区财政“城市医疗救助基金财政专户”，年终与城区财政进行结算。
三、各级财政部门根据财务会计制度和城市医疗救助基金管理的有关规定，对城市医疗救助基金依法进行监督和管理。各级民政部门接受审计部门对医疗救助资金的监督和审计，确保医疗救助资金合理使用，不得从医疗救助基金提取管理费或列支其他任何费用，防止挤占挪用和违规使用等现象发生。
第十三条 城区民政部门负责对医疗救助金实行社会化发放。
第六章 组织与实施
第十四条 符合城市医疗救助的对象，患有国家规定的特种传染疾病的，由相关医疗机构负责收治，所需医疗费用按有关规定办理。
第十五条 医疗救助对象因病情较重需要转院到非定点医院治疗的，经定点医疗医院出具转院通知并向城区民政部门备案可到相关医院诊治，其医疗救助标准按本办法第八条规定予以审批。
第十六条 从事城市医疗救助的工作人员徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守的，依法追究责任。
第十七条 救助对象对行政机关的具体行政行为不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第七章 附则
第十八条 市区各开发区按本办法执行。市辖县和其他开发区可参照本办法，结合本地实际，制定本辖区城市医疗救助办法。
第十九条 本办法自颁布之日起施行。《南宁市城市居民临时困难救助暂行办法》（南府发〔2003〕131号）中所规定的大病重病救助范围和标准同时停止执行。
第二十条 本办法的具体应用问题由市民政局负责解释。
